Решение Верховного Суда Республики Башкортостан по гражданскому делу от 16 июня 2014 г. N 3г-48/2014 (ключевые темы: объекты культурного наследия - памятники истории и культуры - культурное наследие народов РФ - культурные ценности - охрана памятников)

Решение Верховного Суда Республики Башкортостан по гражданскому делу
от 16 июня 2014 г. N 3г-48/2014

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Тазетдиновой Г.А.,

при секретаре судебного заседания Аминове И.Р.,

с участием прокурора Исмагилова Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества "Газпром нефтехим Салават" о признании несоответствующим закону и недействующим пункта 7 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в и пункта 217 приложения N 1 к данному Указу, установил:

ОАО "Газпром нефтехим Салават", являющееся собственником дворца культуры "Нефтехимик" по адресу: <данные изъяты> обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании несоответствующим закону и недействующим с даты принятия пункта 7 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в (далее - Указа) и пункта 217 приложения N 1 к данному Указу. В обоснование заявления указано, что оспариваемый акт ограничивает общество в праве собственности на дворец культуры "Нефтехимик", незаконно возлагая на него дополнительные обязанности, Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан не обладал полномочиями по принятию вышеуказанного акта. Кроме того, Перечень, утвержденный в пункте 7 Указа, не соответствует по форме и содержанию списку вновь выявленных объектов, форма которого утверждена приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

В ходе рассмотрения дела ОАО "Газпром нефтехим Салават" уточнило свои требования и просило признать недействующим с даты принятия пункт 217 приложения N 1 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в, поскольку в настоящее время Министерство культуры Республики Башкортостан на основании оспариваемого пункта данного Указа возлагает на акционерное общество обязанность по оформлению охранного обязательства и др. обязанности.

В судебном заседании представители ОАО "Газпром нефтехим Салават" Л.О.А., М.О.А. уточненные и первоначальные требования поддержали и пояснили, что согласно ст. 18 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан не обладал полномочиями по отнесению объектов культурного наследия к категории памятников местного и республиканского значения. Кроме того, объекты подлежали включению в списки вновь выявленных объектов только по результатам экспертизы их историко-культурной ценности в силу пункта 12 Инструкции "О порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры", утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203. Однако документальные доказательства проведения экспертизы в отношении дворца культуры "Нефтехимик" отсутствуют.

Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Я.Р.Р., представитель Министерства культуры Республики Башкортостан Л.И.И. в удовлетворении заявления ОАО "Газпром нефтехим Салават" просили отказать. Пояснили, что Указ принят Президиумом Верховного Совета Республики Башкортостан в пределах своей компетенции, во исполнение и в соответствии с действовавшим федеральным и региональным законодательством, с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие, в том числе правил опубликования.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, изучив и оценив материалы дела в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.

Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в (далее - Указ) утвержден выявленный перечень объектов историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан, представленный Министерством культуры Республики Башкортостан, согласно приложения N 1 (пункт 7 Указа).

В приложении N 1 к данному Указу под номером 217 указано: дворец культуры "Нефтехимик", дата постройки 1962 год, адрес: <данные изъяты>.

Оспариваемый заявителем нормативный правовой акт был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации, установившей в части 3 статьи 15 правило о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы, и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, необходимость опубликования Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан в период его принятия законодательством не предусматривалась.

Указ был опубликован в официальном печатном издании: "Ведомостях Совета и Правительства Республики Башкортостан", 1992, N 4, ст. 171.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно пункту 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено названным Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производилось Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Статья 131 и 132 Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России от 12.04.1978 года, действовавшая на момент принятия оспариваемого Указа, предусматривала, что высшими органами государственной власти республик в составе Российской Федерации являются Съезды народных депутатов, а в тех республиках в составе Российской Федерации, где Съезды народных депутатов не создаются, - Верховные Советы республик в составе Российской Федерации.

Полномочия, структура и порядок деятельности Съездов народных депутатов и Верховных Советов республик в составе Российской Федерации определяются конституциями и законами республик в составе Российской Федерации (с изм. и доп., внесенными Законами РСФСР от 27.10.1989; от 24.05.1991 N 1326-1).

В соответствии со ст. 92 Конституции (Основного закона) Башкирской ССР от 30.05.1978 (ред. от 29.02.1992), также действовавшей на момент издания оспариваемого нормативного акта, высшим органом государственной власти Республики Башкортостан являлся Верховный Совет Республики Башкортостан - постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Республики Башкортостан.

В период между сессиями Верховного Совета Республики Башкортостан Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан был постоянно действующим органом Верховного Совета Республики Башкортостан, подотчетным ему во всей своей деятельности и осуществляющим функции высшего органа государственной власти (ст. 100 Конституции РБ).

В силу пункта 23 ч. 3 ст. 92 Конституции (Основного закона) Башкирской ССР к полномочиям Верховного Совета Республики Башкортостан было отнесено решение вопросов развития национальной культуры и языка, охраны исторических памятников.

Таким образом, в компетенцию Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан входило решение вопросов о постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Республики Башкортостан, т. е. оспариваемый Указ принят Президиумом Верховного Совета Республики Башкортостан в пределах его компетенции, установленной Конституцией (Основного закона) Российской Федерации - России от 12.04.1978 года, Конституцией (Основного закона) Башкирской ССР от 30.05.1978 (ред. от 29.02.1992) и статьей 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и согласуется с нормами Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а доводы заявления в данной части являются несостоятельными.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учета памятников истории и культуры и формы учетных документов устанавливаются Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).

Разделом II Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203, предусмотрен порядок государственного учета памятников истории и культуры.

Так, государственный учет памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).

Пунктом 12 Инструкции установлено, что при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15 Инструкции).

Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции).

В ходе рассмотрения дела установлено, что на дворец культуры "Нефтехимик", 1962 года постройки, составлена 15 апреля 1974 года первичная учетная документация: паспорт, соответствующий требованиям Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 28 мая 1949 г. N 373 (утратил силу в связи с изданием Постановления Совмина РСФСР от дата N 178) (л. д. 136-141).

Согласно паспорту памятника, составленному преподавателями Свердловского архитектурного института, на территории Башкирии аналогичных дворцов культуры нет. Здание является одним из лучших сооружений подобного типа в республике и может рассматриваться в качестве памятника архитектуры.

Отсутствие учетной карточки, экспертного заключения, согласования с Министерством культуры РСФСР (РФ) на дворец культуры "Нефтехимик" не свидетельствует о несоблюдении процедуры постановки памятника на учет.

На момент принятия оспариваемого акта Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры не предусматривало необходимости проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении зданий, объективно имеющих признаки памятника истории.

Из дела следует, что в паспорт объекта культурного наследия специалистами внесены все необходимые сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия - описание особенностей объекта, послуживших основаниями для постановки его на учет, сведения о наименовании объекта, о времени возникновения данного объекта, его местонахождении, о категории историко-культурного значения объекта, иные сведения позволяющие причислить объект к категории памятников.

Согласно ответу главного архитектора отдела архитектуры и градостроительства администрации городского округа адрес <данные изъяты> от 5.06.2014 года N 140680 на запрос суда дворец культуры "Нефтехимик" относится к объектам культурного наследия, поставлен на государственную охрану постановлением Совета Министров Башкирской ССР от 19 июля 1976 года N 390, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 12 мая 1992 года N 6-2/251 включен в перечень объектов историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан.

Постановлением Совета Министров Башкирской ССР от 19 июля 1976 года N 390 утвержден список первичного учета памятников архитектуры, подлежащих государственной охране, согласно приложению (л. д. 142-147).

Под пунктом N 67 Приложения значится дворец культуры "Нефтяник", 1962 года постройки, <данные изъяты>.

Из ответа главного архитектора отдела архитектуры и градостроительства администрации городского округа адрес <данные изъяты> от 10.06.2014 года N 140694 на запрос суда следует, что объект недвижимости, указанный в свидетельстве о государственной регистрации права от 17 марта 2008 г., серии <данные изъяты>, как дворец культуры "Нефтехимик", расположенный по адресу: <данные изъяты>, указанный в приложении N 1 к Указу Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 12 мая 1992 года N 6-2/251, как дворец культуры "Нефтехимик", расположенный по адресу: <данные изъяты> и указанный в паспорте памятники истории и культуры СССР Министерства культуры СССР от 15 апреля 1974 года, как дворец культуры "Нефтехимик", расположенный по адресу: <данные изъяты>, являются одним и тем же объектом недвижимости.

Следовательно, дворец культуры "Нефтехимик" не может быть признан вновь выявленным объектом культурного наследия, для определения статуса которого как памятника культуры и истории необходимо проведение государственной историко-культурной экспертизы и согласование с Министерством культуры Российской Федерации.

Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в (далее - Указ) утвержден перечень не вновь выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, а объектов, статус которых как памятников истории и культуры Республики Башкортостан был установлен ранее, т. е. осуществлена систематизация ранее выявленных объектов культурного наследия, тогда как требования пункта 12 Инструкции и статьи 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года относятся к вновь выявляемым объектам.

Суд также учитывает, что в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации в отношении объекта культурного наследия регионального значения - по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - согласованного с органом местного самоуправления).

Исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения (пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Согласно статье 28 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в целях обоснования исключения объекта культурного наследия из реестра проводится государственная историко-культурная экспертиза.

Организация проведения историко-культурной экспертизы осуществляется, в частности органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в части экспертизы, необходимой для обоснования принятия решения (согласования) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, которое отнесено к полномочиям данных органов в соответствии с данным Федеральным законом (пункты 2.1 и 3 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Таким образом, исключение объекта культурного наследия из реестра возможно только при осуществлении особой административной процедуры.

Данная процедура в отношении памятника архитектуры дворец культуры "Нефтехимик" проведена не была, тогда как единственным допустимым доказательством факта признания утраты объектом статуса историко-культурного наследия, является исключительно экспертное заключение соответствующего государственного органа.

В силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку пункт 7 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в и пункта 217 приложения N 1 к данному Указу был принят в пределах предоставленных субъекту полномочий, уполномоченным органом и не противоречит федеральному и региональному законодательству, либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не нарушает права акционерного общества, то в удовлетворении заявления должно быть отказано.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194-199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Республики Башкортостан решил:

в удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Газпром нефтехим Салават" о признании несоответствующим закону и недействующим пункта 7 Указа Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "О сохранении историко-культурного наследия народов Республики Башкортостан" от 12 мая 1992 года N 16-2/251в и пункта 217 приложения N 1 к данному Указу отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Республики Башкортостан

Г.А. Тазетдинова