Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 25 октября 1990 г. N 9 (2-9) "О запрете совмещения должностей руководителями государственных органов власти и управления, установленном в законодательстве РСФСР"

Съезд народных депутатов РСФСР принял 20 июня 1990 года постановление "О механизме народовластия в РСФСР", которое содержит положение о том, что "не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях". Комитет конституционного надзора СССР, рассмотрев по предложению Президента СССР вопрос о соответствии указанного положения Конституции СССР, законам СССР и международным обязательствам СССР и признав, что оно касается основных прав и свобод граждан СССР, установил следующее:

1) введенная в законодательство РСФСР правовая норма о недопустимости совмещения должностей относится к любому руководителю любого государственного органа власти или управления и распространяется на совмещение любых должностей на предприятиях, в учреждениях и в политических или общественно-политических организациях, включая выборные должности и должности, занимаемые на общественных началах;

б) упомянутое положение ограничивает право лиц, занимающих должности руководителей этих государственных органов, на активное участие в деятельности общественных организаций, а также право граждан на свободу ассоциации, право организаций свободно выбирать своих представителей без вмешательства государственных властей, способного ограничить эти права и свободы или воспрепятствовать их законному осуществлению.

Таким образом, указанное положение:

не соответствует закрепленному в статьях 6, 48 и 51 Конституции СССР, а также в статьях 15 и 16 Закона СССР "Об общественных объединениях" (который вступит в силу с 1 января 1991 года) праву граждан СССР участвовать как непосредственно, так и через общественные организации, включая политические партии, в управлении государственными и общественными делами, в формировании органов государственной власти и управления, в работе государственных органов и общественных организаций, а также свободе граждан объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях;

находится в противоречии с положениями статей 22 и 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), статей 2, 3 и 8 Конвенции Международной Организации Труда "О свободе ассоциации и защите права на организацию" (1948 г.), статей (7.5), (7.9) Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, закрепляющими равные для всех право и возможность непосредственно принимать участие в ведении государственных дел и свободно выбирать представителей для их ведения, добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации, а также свободу ассоциации, включая право общественных организаций свободно выбирать своих представителей и обязанность государственных властей не ограничивать этого права и не препятствовать его законному осуществлению;

вводит для кандидата на должность руководителя государственного органа власти или управления, даже если он занимает выборную неоплачиваемую должность в политических или общественно-политических организациях, различие и исключение, основанные на признаках политических убеждений и имеющие своим результатом нарушение равенства возможностей кандидатов, что является дискриминацией;

неправомерно изменяет условия совместительства, которые в соответствии со статьями 106 и 107 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде могут предусматриваться лишь законодательством Союза ССР.

Указанное положение сформулировано в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР без учета различий в правовом статусе: 1) политических деятелей; 2) лиц, работающих на государственной службе по трудовому договору; 3) государственных служащих, избираемых или назначаемых на должность представительными органами; 4) лиц, исполняющих обязанности в государственных органах и общественных организациях на общественных началах (бесплатно). Тем самым вводятся ограничения на участие широкого круга граждан в государственных и общественных делах, не обоснованные специфическими требованиями, связанными с родом и характером работы и занятий.

С учетом изложенного и руководствуясь статьей 124 Конституции СССР, статьями 12, 18 и частью третьей статьи 21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР", Комитет конституционного надзора СССР пришел к заключению:

1. Пункт 2 постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 года "О механизме народовластия в РСФСР", не допускающий совмещения должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях, не соответствует положениям Конституции СССР, законодательству Союза ССР о труде и международным обязательствам СССР и теряет силу с момента принятия настоящего Заключения.

2. Принятие настоящего Заключения не препятствует установлению в законодательстве ограничений совмещения оплачиваемых должностей руководителями государственных органов власти и управления, если такие ограничения основаны на специфических требованиях, связанных с родом и характером работы и занятий, и в законе четко определены категории должностей, занятие которых на условиях совмещения не допускается.

Особое мнение членов Комитета Босхолова С.С. и Быкова А.Г.

По точному смыслу указанного постановления Съезда народных депутатов РСФСР, речь идет не об ограничении прав, а об установлении в законодательном порядке юридических условий, с соблюдением которых допускается занятие должности руководителя органа государственной власти или управления. Практически это означает, что лицо, выразившее свое согласие быть руководителем соответствующего органа государственной власти или управления, одновременно добровольно принимает на себя обязательство соблюдать установленные высшим органом государственной власти юридически необходимые требования, сопряженные с занятием этой должности. РСФСР как суверенное государство вправе была предусмотреть подобные условия для руководителей органов государственной власти и управления.

Заместитель Председателя Комитета конституционного надзора СССР

Б. Лазарев

Москва. 25 октября 1990 г.

N 9 (2-9).