Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2003 г. N 11-Г03-30 Решение суда о признании недействующими некоторых норм нормативного акта субъекта РФ, регулирующего порядок предоставления жилья, соответствует собранным по делу доказательствам и оснований для признания его неправильными не имеется

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2003 г. N 11-Г03-30

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 12 сентября 2003 г. дело по заявлениям М., З. и заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими с момента издания Временных Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года по кассационным жалобам М. и Кабинета Министров Республики Татарстан на решение Верховного суда Республики Татарстан от 16 июля 2003 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации П., объяснения М. и представителя Кабинета Министров РТ, просивших об отмене решения суда первой инстанции, объяснение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

М. и З. обратились в Верховный суд Республики Татарстан с заявлениями о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими с момента издания Временных Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года (далее по тексту Временные правила).

В обоснование заявлений ими указано на то, что оспариваемые Временные правила не прошли государственную регистрацию, уполномоченным на то органом не была проведена юридическая экспертиза на предмет, соответствуют ли они требованиям закона, не нарушают ли права и охраняемые законом интересы граждан. Временные Правила устанавливают норму предоставления общей площади в Республике Татарстан, которая значительно ниже установленной федеральными законами. В силу Постановления Правительства Российской Федерации "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" N 621 от 26 мая 1997 года введен единый социальный стандарт социальной нормы площади жилья, который составляет 33 кв.м на одиноко проживающего гражданина, 42 кв.м на семью из двух человек, и по 18 кв.м на семью из трех человек и более. В пункте 4 Временных Правил, социальная норма жилья на одного человека при предоставлении жилья установлена в размере 18 кв.м общей площади. Указанная социальная норма отличается от нормы жилья установленного федеральным законодательством.

Пункт 11.1 Временных Правил вводит учетную норму 12 кв.м общей площади, тогда как согласно Жилищному кодексу РСФСР учетная норма равна норме предоставления и составляет 12 кв.м.

В пункте 28 Временных Правил вопрос о сохранении очередности разрешается не в порядке, предусмотренном законом, а администрацией в зависимости от личных предубеждений.

Пункт 34 Временных Правил противоречит статье 27 Конституции Российской Федерации и Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации".

Пункт 38 Временных правил противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением, в государственных и общественных интересах, о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 23.01.2003 N 35.

В обоснование заявления прокурором Республики Татарстан указано на то, что оспариваемые им положения Временных Правил противоречат Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Жилищному кодексу РСФСР, Законам Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Примерным правилам учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 года N 335 (с изменениями от 2 августа 1989 года, 18 января 1992 года, 23 июля 1993 года, 28 февраля 1996 года).

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан Ф., К. заявления М., З. и прокурора Республики Татарстан не признали и пояснили, что Временные правила федеральному законодательству не противоречат. В силу Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не урегулированные федеральным законодательством отношения, субъект Российской Федерации имеет право регулировать сам. Ограничения, введенные в Временных правилах приняты с целью исключения со стороны граждан Республики Татарстан злоупотреблений правами.

Решением Верховного суда Республики Татарстан от 16 июля 2003 г. заявление М., З., прокурора Республики Татарстан удовлетворено частично.

Суд постановил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня принятия п. 1.1, ч. 2 п. 4, ч. 6 п. а# 6, ч. 3 п. 7, ч. 3 п. 6, ч. 2 п. 11.1, ч. 2 и 4 п. 16, п. 17 (в части рассмотрения комиссией документов о жилых помещениях и сделках с ними), п. 26, ч. 1 п. 27, п. 31, п. 22 (в части исключения из списков учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, лиц, уклоняющихся от представления документов для перерегистрации), подпункт "и" части 1 пункта 25 (в части указания об обеспечении жилым помещением в течение года со дня подачи заявления на принятие на жилищный учет), ч. 2 п. 25, части 1 и 17 пункта 34, ч. 7 п. 34 (в части, касающейся собственников жилого помещения), ч. 1 п. а# 39 (в части указания размера жилого помещения) Временных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 35 от 23 января 2003 года.

В остальной части в удовлетворении заявлений отказано.

В кассационных жалобах, поданных М. и Кабинетом Министров Республики Татарстан, поставлен вопрос об отмене решения по тем основаниям, что судом неправильно применен и истолкован материальный закон.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Как видно из материалов дела, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 января 2003 года N 35 (пункт 1) утверждены Временные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан, опубликованные в газете "Республика Татарстан" за N 26 от 7 февраля 2003 года.

Судом первой инстанции обоснованно обращено внимание в решении на то, что согласно пункту "к" части I статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится жилищное законодательство, а в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации.

В силу пункта 1.1 Временных правил, граждане имеют право получать жилые помещения из государственного, муниципального и общественного жилищного фондов по договору: социального найма, коммерческого найма, безвозмездного пользования.

Указанное положение противоречит п. 1 ст. 672 ГК РФ, согласно которому в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения.

Согласно п. 3 этой же статьи договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством.

Исходя из этого, Временные правила могли регулировать только относящиеся к жилищному законодательству вопросы, связанные с договором социального найма. Иные виды договоров, указанные в п. 1.1 Временных правил, относятся к гражданскому законодательству, поэтому их правовое регулирование не входит компетенцию субъекта Российской Федерации.

Поэтому суд первой инстанции пришел к правильному выводу о противоречии п. 1.1 Временных правил федеральному законодательству.

В соответствии с частью 2 пункта 4 Временных правил норма предоставления составляет 18 кв.м общей площади на одного человека.

Это положение Временных правил противоречит статье 2 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" о предоставлении жилых помещений на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади и статье 38 Жилищного кодекса РСФСР, устанавливающей норму предоставления жилой площади в размере 12 кв.м на одного человека.

Положениями части 6 пункта 6 и части 3 пункта 7 Временных правил порядок и условия предоставления гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма и по договору безвозмездного пользования определяются нормативными правовыми актами правительства Республики Татарстан.

Изложенное противоречит пункту "о" статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, поскольку отношения, возникающие в процессе заключения договоров коммерческого найма и безвозмездного пользования, являются гражданско-правовыми и регулируются прежде всего федеральными законами (главы 35 и 36 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Часть 3 пункта 6 Временных правил предусматривает передачу гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма бесплатно.

Между тем, федеральным законодательством не предусмотрена передача гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма бесплатно. В соответствии со статьей 671 Гражданского кодекса Российской Федерации, по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем.

В соответствии с частью 2 пункта 11.1 Временных правил нормой постановки на учет является размер общей площади жилого помещения, приходящийся на каждого проживающего и составляющий 12 кв.м общей площади.

Это положение противоречит статье 29 Жилищного кодекса РСФСР, которая при решении вопроса признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, исходит из обеспеченности жилой площадью на одного члена семьи.

Согласно пункта 13 Временных правил не подлежат принятию на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в течение 5 лет граждане, ухудшившие свои жилищные условия с целью получения жилья.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что эта норма не противоречит федеральному законодательству.

В силу статьи 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 года N 4218-1 в редакции Федерального закона от 21 апреля 1997 года N 68-ФЗ, порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Исходя из этого п. 13 Временных правил принят Кабинетом Министров РТ в пределах своей компетенции.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что часть 2 пункта 16 Временных правил противоречит федеральному законодательству, поскольку в нарушение пункта 5 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР часть 2 пункта 16 Временных правил не предусматривает в составе общественной комиссии по жилищным вопросам представителя совета профессиональных союзов.

Кроме того, не основана на федеральном законе часть 4 пункта 16 Временных правил, предусматривающая предоставление гражданами и членами их семей в общественную комиссию по жилищным вопросам сведений о жилых помещениях, а также о гражданско-правовых сделках, совершенных с жилыми помещениями за 5 лет, предшествующих постановке на учет. В этой связи суд первой инстанции правильно исключил из пункта 17 Временных правил указание о рассмотрении комиссией документов о жилых помещениях и сделках с ними. Пункт 26, часть 1 пункта 27 Временных правил, предусматривающие учет и проверку сведений о гражданско-правовых сделках с жилыми помещениями за последние пять лет при принятии решения о предоставлении жилых помещений гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, противоречат пунктам 33, 34 Примерных правил, регулирующим порядок представления документов гражданами и проверки жилищных условий очередников.

Ущемляет жилищные права граждан, предусмотренные федеральным законодательством, и пункт 31 Временных правил об уменьшении нормы предоставления жилого помещения на соответствующее количество квадратных метров общей площади при совершении гражданами либо членами их семей гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями, приведших к уменьшению размера занимаемых жилых помещений либо к их отчуждению.

Согласно пункту 22 Временных правил лица, уклоняющиеся от представления документов для перерегистрации, по истечении месяца после письменного предупреждения исключаются из списков учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, то есть установлено дополнительное основание о снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, не предусмотренное статьей 32 Жилищного кодекса РСФСР.

В соответствии с подпунктом "и" части 1 пункта 25 Временных правил лица, заболевшие лучевой болезнью в результате аварии на Чернобыльской АЭС, а также ставшие инвалидами в связи с аварией обеспечиваются жилыми помещениями в первую очередь в течение года со дня подачи заявления на принятие на жилищный учет, что противоречит статье 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", где установлен трехмесячный срок со дня подачи заявления.

Частью 2 пункта 25 Временных правил установлено преимущество для граждан, получающих жилое помещение в первоочередном порядке, в случае освобождения ими занимаемой жилой площади, которая передается для повторного заселения гражданам той же категории учета.

Однако, согласно статьи 33 Жилищного кодекса РСФСР, жилые помещения предоставляются гражданам только в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.

Суд первой инстанции правильно отметил в решении, что установление преимущества гражданам, получающим жилое помещение в первоочередном порядке, нарушает права других граждан, имеющих право на первоочередное предоставление жилого помещения.

В части 1 пункта 39 Временных правил предусмотрена замена жилых помещений во внеочередном порядке и в размере не более ранее занимаемого жилого помещения гражданам, занимающим жилые помещения (дом), признанные аварийными или грозящими обвалом, что противоречит статье 96 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой, предоставляемое гражданам в связи с выселением из дома, грозящего обвалом, жилое помещение должно быть размером не менее ранее занимаемого.

М. в суде кассационной инстанции пояснила, что ее права и законные интересы непосредственно затронуты в имеющем место судебном споре пунктами 28 и 34 Временных правил.

Согласно п. 28 Временных правил в зависимости от конструктивных особенностей предоставляемого жилого помещения допускается предоставление жилого помещения размером до 33 квадратных метров общей площади для одиноко проживающего человека и до 42 квадратных метров общей площади - для семьи из двух человек.

М. не согласна с формулировкой "до", полагая, что такая неопределенность позволит чиновникам предоставлять кому-то 18, а кому-то 33 кв.м общей площади.

Суд первой инстанции правильно указал, что эта норма не противоречит федеральному закону, поскольку по ст. 38 ЖК РСФСР норма предоставления жилой площади составляет двенадцать квадратных метров на одного человека. Что же касается 33 и 42 кв.м, то это рекомендуемые федеральные стандарты социальной нормы площади жилья. Поэтому п. 28 Временных правил не противоречит федеральному законодательству.

В соответствии с частью 1 пункта 34 Временных правил при принятии решения об улучшении жилищных условий граждан при прочих равных условиях необходимо учитывать момент возникновения нуждаемости при постановке на учет, что противоречит статье 33 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.

Часть 17 пункта 34 Временных правил, предусматривает хранение контрольного талона к ордеру в жилищно-эксплуатационной организации как документа строгой отчетности, а ордера - у нанимателя. Между тем, согласно пункту 51 Примерных правил, ордер должен быть сдан в жилищно-эксплуатационную организацию.

Часть 7 пункта 34 Временных правил предусматривает, что после принятия решения о признании жилого дома (помещения) ветхим в состав семьи, имеющей право на безвозмездное предоставление жилья, включаются несовершеннолетние дети нанимателя или собственника жилого помещения.

Суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то, что указание о собственниках жилого помещения в части 7 пункта 34 Временных правил противоречит федеральному закону, поскольку согласно статье 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Кроме того, в соответствии со статьей 49-3 Жилищного кодекса РСФСР, если дом подлежит сносу по основаниям, предусмотренным законодательством, выселяемым из него собственникам приватизированных квартир с их согласия предоставляется равноценное жилое помещение на праве собственности.

Нельзя признать состоятельным довод М., что пункт 38 Временных правил противоречит требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривает замену жилого помещения на праве собственности на равноценное, а не на равнозначное, поскольку такая замена предусмотрена исключительно по обращению граждан на равноценное по рыночной стоимости жилое помещение по договору мены.

Выводы суда первой инстанции мотивированы, соответствуют собранным по делу доказательствам и оснований для признания их неправильными не установлено. Учитывая требования закона и установленные судом обстоятельства, суд правильно разрешил возникший спор, а доводы, изложенные в кассационных жалобах, являются необоснованными.

На основании изложенного и ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам руководствуясь, Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Татарстан от 16 июля 2003 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы М. и Кабинета Министров Республики Татарстан - без удовлетворения.