Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 1-Г04-24 В соответствии с нормами действующего законодательства субъекты РФ не имеют права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы)

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 1-Г04-24

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 22 декабря 2004 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области об оспаривании положений закона Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-03 по кассационной жалобе Архангельского областного собрания депутатов на решение Архангельского областного суда от 22 сентября 2004 года, которым постановлено: Заявление заместителя прокурора Архангельской области об оспаривании положений закона Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-03 удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения приложение N 1 к закону Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-03 в части максимальных размеров должностных окладов по должностям:

- руководитель самостоятельного структурного подразделения администрации области (департамента, комитета, управления, отдела, центра, региональной энергетической комиссии, государственной жилищной инспекции - 3907 рублей;

- начальник отдела в структурном подразделении администрации области - 3456 рублей;

- заместитель начальника отдела в структурном подразделении администрации области - 3110 рублей;

- консультант - 3155 рублей;

- главный специалист - 2705 рублей;

- ведущий специалист - 2254 рубля;

- специалист 1 категории - 1953 рубля;

- специалист 2 категории - 1803 рубля; - специалист - 1202 рубля.

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации. Е., объяснения представителей главы администрации Архангельской области по доверенностям Г. и К., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации В., полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия, то есть с 8 апреля 2003 года, строки 14 в части слов "3907", строки 23 в части слов "3456", строки 26 в части слов "3110", строки 28 в части слов "3155", строки 31 в части слов "2705", строку 33 в части слов "2254", строку 34 в части слов "1953", строку 35 в части слов "1803", строки 36 в части слов "1202" Приложения N 1 к областному закону "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-ОЗ.

В обоснование требований указал, что Архангельская область является получателем финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Согласно п. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ государственные служащие, финансируемые из областного бюджета по оплате труда, в том числе и по размеру должностного оклада, не могут быть поставлены в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Однако оспариваемыми положениями Областного закона установлены должностные оклады для лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области, которые в части верхних пределов размеров должностных окладов превышают размеры должностных окладов, установленных для государственных служащих федеральных учреждений разделом 1 Приложения N 1 к Указу Президента РФ от 06.03.1998 г. N 265. По мнению участвующего в рассмотрении дела прокурора, оспариваемыми правовыми нормами нарушается право Российской Федерации принимать по вопросам находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные законы, обязательные для исполнения субъектами Российской Федерации.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов в судебном заседании с заявлением прокурора не согласился, сославшись на то, что Бюджетный кодекс РФ регулирует межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, а потому ст. 134 Бюджетного кодекса РФ применяться в данном случае не может. Ежегодное предоставление Правительством РФ финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, по ее мнению свидетельствует об отсутствии со стороны Архангельской области финансовых правонарушений, поскольку в противном случае к области применялись бы финансовые санкции, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, в том числе и такая, как блокировка расходов. Считает, что вопрос оплаты труда государственных служащих субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому, при отсутствии в настоящее время федерального законодательства по данному вопросу, субъект РФ вправе самостоятельно осуществлять по нему правое регулирование, а используемое прокурором сравнение должностных окладов федеральных государственных служащих и государственных служащих Архангельской области не основано на законе и является не объективным и надуманным. Ссылается на то, что в целом денежное содержание государственных служащих Архангельской области ниже, чем денежное содержание федеральных государственных служащих, работающих на территории Архангельской области.

Представитель главы администрации Архангельской области тоже полагает, что заявление прокурора удовлетворению не подлежит. Поддержал доводы представителя Архангельского областного Собрания депутатов. Дополнительно ссылается на то, что Бюджетный кодекс РФ регулирует правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, и не касается вопросов денежного содержанию областных государственных служащих. Считает, что правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ, ограничены временными рамками - финансовым годом, а оспариваемые прокурором нормы областного закона имеют неопределенный срок действия. По его мнению, принцип сопоставления условий труда федеральных государственных служащих и государственных служащих субъекта РФ, сформулированный в п. 2. ст. 134 Бюджетного кодекса РФ, не имеет законодательно установленного механизма реализации, используемое в этой правой норме понятие "федеральное учреждение" не раскрывается в действующем сегодня законодательстве.

По делу постановлено указанное выше решение.

Архангельское областное собрание депутатов подало кассационную жалобу, в которой просит решение отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим изменению.

В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции в интересах Российской Федерации и неопределенного числа граждан, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Из дела видно, что постановлением 21 сессии 3 созыва Архангельского областного Собрания депутатов за N 510 от 8 апреля 2003 года был принят областной закон "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 08.04.2003 г. N 166-21-03, который был в установленном порядке подписан главой администрации области 8 апреля 2003 года и опубликован в официальных изданиях - в газете "Волна", N 16 от 18 апреля 2003 года и "Ведомостях Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва", N 21 за 2003 год и на время рассмотрения дела данный закон в установленном порядке не был отменен и не утратил силу.

Принятие Архангельским областным Собранием депутатов отнесенных к его ведению областных законов предусмотрено Уставом "Архангельской области".

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба, а пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ (в ред. Федерального закона от 11.11.2003 года N 141-ФЗ) "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в ведении субъекта Российской Федерации.

Статьей 17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Дав анализ указанным нормам, суд пришел к выводу о том, что государственная служба в субъектах Российской Федерации входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации.

Закон Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 08.04.2003 г. N 166-21-03 определяет условия оплаты лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области, утверждает размеры месячных должностных окладов, надбавок к должностным окладам, предусматривает премирование, выплату материальной помощи и иных выплат, предусмотренных для указанных лиц соответствующим федеральным и областным законодательством.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Поскольку субъектам Российской Федерации, получателям финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, необходимо соблюдать требование пункта 2 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому они не имеют права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы), а Архангельская область является субъектом Российской Федерации, получающим финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, суд правильно пришел к вводу о том, что требования п. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ, в данном случае, должны быть соблюдены.

Статьей 2 закона Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 08.04.2003 г. N 166-21-03 утверждены размеры месячных должностных окладов лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области, согласно Приложениям N 1 и 2 к данному областному закону.

Суд проанализировал указанные положения областного закона и положений, содержащихся в Указе Президента Российской Федерации N 265 от 6 марта 1998 года (в редакции от 23.09.2003 года) "О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации, представительств федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации" пришел к выводу о том, что оспариваемые прокурором положения областного закона в части максимальных размеров должностных окладов лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области, не соответствуют разделу 1 Приложения N 1 к Указу Президента N 265 от 6 марта 1998 года.

Суд дал оценку собранным по делу доказательствам, в том числе и акту проверки Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ (далее КРУ) законности установленной и выплачиваемой в 1 полугодии 2004 года заработной платы государственным служащим в Комитете по международным связям и развитию туризма администрации Архангельской области, которым установлено, что денежное содержание государственных служащих этого Комитета в количестве 8 человек, заложенное на основании областного закона "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 08.04.2003 г. не соответствует уровню денежного содержания федеральных государственных служащих и превысило денежное содержание федеральных служащих на общую сумму 408032 рубля (л.д. 60-63), а также акту проверки КРУ законности установленной и выплачиваемой заработной платы государственным служащим в аппарате администрации Архангельской области в 1 полугодии 2004 года выявлено, что размеры должностных окладов государственных служащих в аппарате администрации Архангельской области установлены выше, чем оклады федеральных государственных служащих на сумму 125676,22 руб. Денежное содержание государственных служащих аппарата администрации Архангельской области превысило денежное содержание федеральных служащих на общую сумму 3232763,75 рубля (л.д. 64-67).

Суд не признал состоятельным довод представителей областного Собрания депутатов и главы администрации области о необоснованности применения сравнения должностных окладов федеральных государственных служащих и государственных служащих Архангельской области, а также довод представителей Архангельского областного Собрания депутатов и главы администрации Архангельской области относительно того, что Бюджетный кодекс не регулирует отношения по оплате труда областных государственных служащих.

Действительно Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, условия предоставления финансовой помощи, и не устанавливает норм трудового права. Однако пункт 2 статьи 134 Бюджетного кодекса ограничивает полномочия субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета, в расходовании средств на оплату труда государственным служащим субъекта условием не ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими.

Довод представителя главы администрации области о том, что правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ, ограничены временными рамками и поэтому не могут служить основанием для признания недействующими и противоречащими законодательству оспариваемых прокурором норм областного закона имеющих неопределенный срок действия, поскольку оспариваются действующие положения закона в году, когда Архангельская область получает дотации из федерального бюджета.

Суд не признал состоятельным и заключение начальника управления Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области, согласно которого оспариваемый прокурором Областной закон не содержит правовых норм, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и пришел к выводу о том, что обстоятельства, положенные в обоснование заявленных прокурором требований нашли свое подтверждение.

Оспариваемые прокурором положения областного закона "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 08.04.2003 г. противоречат действующему федеральному законодательству и затрагивают интересы неопределенного числа граждан - жителей Архангельской области, поскольку согласно статьи 86 Бюджетного кодекса исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации финансируется обеспечение функционирования органов власти области, а также обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций области и другие расходы, от чего зависит благополучие населения области.

При таком положении суд правильно пришел к выводу о том, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению и признал оспариваемые нормы недействующими не с момента их принятия, на чем настаивал прокурор, а с момента вступления настоящего решения в законную силу.

В соответствии с ч. 5 ст. 198 ГПК Российской Федерации резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части, указание на распределение судебных расходов, срок и порядок обжалования решения суда.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу об исключении из резолютивной части решения слова: "После вступления в законную силу настоящее решение влечет за собой утрату силы приложение N 1 к закону Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-03 в части максимальных размеров должностных окладов по должностям: руководитель самостоятельного структурного подразделения администрации области (департамента, комитета, управления, отдела, центра, региональной энергетической комиссии, государственной жилищной инспекции; начальник отдела в структурном подразделении администрации области; заместитель начальника отдела в структурном подразделении администрации области; консультант; главный специалист; ведущий специалист; специалист 1 категории; специалист 2 категории; специалист, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанной недействующей части данного нормативно правового акта или воспроизводящих его содержание в этой части, данное решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта", поскольку в нарушение ч. 5 ст. 198 ГПК Российской Федерации они не содержат выводов суда об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части, указание на распределение судебных расходов, срок и порядок обжалования решения суда.

Утверждение в кассационной жалобе о том, что п. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ к указанным правоотношениям не имеет отношения нельзя признать состоятельным, поскольку субъект РФ - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы) и именно об этом прокурор заявил требование, которое суд удовлетворил.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 22 сентября 2004 года изменить, исключить из резолютивной части решения слова: "После вступления в законную силу настоящее решение влечет за собой утрату силы приложение N 1 к закону Архангельской области "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы Архангельской области" от 8 апреля 2003 года N 166-21-03 в части максимальных размеров должностных окладов по должностям: руководитель самостоятельного структурного подразделения администрации области (департамента, комитета, управления, отдела, центра, региональной энергетической комиссии, государственной жилищной инспекции; начальник отдела в структурном подразделении администрации области; заместитель начальника отдела в структурном подразделении администрации области; консультант; главный специалист; ведущий специалист; специалист 1 категории; специалист 2 категории; специалист, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанной недействующей части данного нормативно правового акта или воспроизводящих его содержание в этой части, данное решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта", в остальной части решение оставить без изменения.