Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 33-Г04-15 Наделение населенных пунктов статусом городских и сельских поселений является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления и не нарушает право на осуществление местного самоуправления

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 33-Г04-15

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 22 декабря 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе С. и кассационному представлению Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на решение Ленинградского областного суда от 23 августа 2004 г. по заявлениям С., Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Ленинградской области об оспаривании отдельных положений областного закона от 10 марта 2004 г. N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя С. - Б., представителя Губернатора Ленинградской области С., представителя Администрации МО "Сертолово" П., представителя МО "Выборгский район Ленинградской области" Ш., представителя МО "Всеволожский район Ленинградской области" Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

С. обратился в суд с заявлением о признании недействующим областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе" в части включения города Сертолово в качестве городского поселения в состав муниципального образования "Всеволожский район", указывая, что оспариваемым законом нарушается его и других жителей г. Сертолово право на осуществление местного самоуправления. Город Сертолово на момент вступления в силу переходных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являлся городским округом. В результате принятия оспариваемого областного закона он утрачивает этот статус и включается в состав района в качестве городского поселения, на что в соответствии со ст. 13 п. 7 и ст. 24 п. 3 Федерального закона требуется обязательное согласие жителей муниципального района и городского поселения, которое выясняется путем голосования. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, однако это требование федерального законодательства выполнено не было. Впоследствии заявитель уточнил свои требования, указав, что нарушение его законных прав заключается в непроведении местного референдума по вопросу изменения границ МО "Всеволожский район" в соответствии со статьями 12, 13, 22, 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений того же областного закона в части наделения муниципального образования "Сертолово" статусом городского поселения и установления границы данного поселения, наделения муниципального образования "Город Светогорск" статусом городского поселения и установления его границы, наделения муниципального образования "Колтушская волость" статусом сельского поселения и установления его границы, а также включения г. Сертолово в качестве городского поселения и Колтушской волости в качестве сельского поселения в состав муниципального образования Всеволожский район и города Светогорска в качестве городского поселения в состав муниципального образования Выборгский район, а также в части признания утратившим силу областного закона от 29 августа 1997 года N 35-оз" "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемым нормативным правовым актом произведено преобразование муниципальных образований "Сертолово", "Колтушская волость" и "город Светогорск", то есть их объединение с муниципальными образованиями "Всеволожский район" и "Выборгский район", которое должно соответствовать требованиям абз. 1 ч. 3 ст. 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку на момент вступления закона в силу муниципальные образования "Колтушская волость", "Сертолово", "Город Светогорск", "Всеволожский район" и "Выборгский район" существовали в качестве самостоятельных друг от друга и равноправных, преобразование должно производиться с соблюдением требований ст. 13 Федерального закона, в соответствии с которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, а изменение статуса городского поселения, как муниципального образования, осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения. При отсутствии такого согласия изменение статуса городского поселения не допускается. Перед принятием обжалуемого областного закона согласие населения муниципальных образований "Сертолово", "Колтушская волость" и "Город Светогорск" на преобразование указанных муниципальных образований не было получено.

Кроме того, по мнению прокурора, областным законом при преобразовании муниципального образования "Сертолово" изменены его границы без согласия населения указанного муниципального образования. Так, из приложения 2 к областному закону картографическое описание границ Сертоловского городского поселения во Всеволожском районе на востоке определено, в том числе, следующим образом: "далее по восточной стороне автодороги до границы земель Морозовского военного лесхоза на юг 0,32 км, затем на восток 0,23 км, после на юго-восток 0,25 км и 0,43 км на юг до линии газопровода...". Однако, ранее границы муниципального образования "Сертолово" были зафиксированы областным законом от 29 августа 1997 года N 35-оз "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово" и на востоке установлены в ином виде: "далее по восточной стороне автодороги до границы земель Морозовского военного лесхоза на юг 315 м, затем на восток 225 м, после на юго-восток 245 м и 425 м на юг до линии газопровода..." По мнению прокурора, это противоречит ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которой установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 статьи 5 областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе", которым установлено, что данный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Прокурор указывал, что данное положение оспариваемого закона противоречит пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. Поскольку предметом правового регулирования областного закона является определение территорий муниципальных образований, в границах которых реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления, принятие этого закона неразрывно связано с правом граждан на осуществление местного самоуправления, а потому нормативный акт должен вступать в силу не ранее, чем через десять дней после официального опубликования.

Определениями суда от 30 июня и 12 августа 2004 года заявления С., заместителя Генерального прокурора РФ и прокурора Ленинградской области были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Ленинградского областного суда от 23 августа 2004 г. постановлено:

С. в удовлетворении требований о признании недействующим закона Ленинградской области от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе" в части включения в состав муниципального образования "Всеволожский район" в качестве городского поселения города Сертолово - отказать.

Заместителю Генерального прокурора Российской Федерации в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 1 статьи 1 в части слов "Сертоловское городское поселение (приложение 2)", пункта 2 статьи 1 в части слов "Светогорское городское поселение (приложение 13)", пункта 1 статьи 2 в части слов "Колтушское сельское поселение административный центр - деревня Колтуши) (приложение 20)", пункта 2 статьи 5 в части слов "областной закон "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово" от 29 августа 1997 года N 35-оз" областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе" отказать.

Заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить. Признать недействующим с момента принятия пункт 1 статьи 5 областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе".

В кассационной жалобе С. и кассационном представлении Заместителя Генерального прокурора РФ ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении предъявленных ими требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия оснований для их удовлетворения не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 9 марта 2004 года принят Законодательным собранием Ленинградской области, 10 марта 2004 года подписан Губернатором Ленинградской области, 11 марта 2004 года опубликован в газете "Вести" областной закон N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе".

Статьей 1 указанного закона установлены границы и наделены статусом городских поселений муниципальные образования, в том числе, Сертоловское городское поселение (приложение 2) (пункт 1), Светогорское городское поселение (приложение 13) (пункт 2).

Статьей 2 оспариваемого закона установлены границы и наделены статусом сельских поселений муниципальные образования, в том числе, Колтушское сельское поселение (административный центр - деревня Колтуши) (приложение 20).

Статьей 3 областного закона установлено, что в состав муниципального образования Всеволожский район входят территории городских и сельских поселений, указанных в пункте 1 статьи 1 и пункте 1 статьи 2 настоящего закона, установлены границы муниципального образования Всеволожский район (приложение 35), который наделен статусом муниципального района (административный центр - город Всеволожск).

Статьей 4 оспариваемого закона установлено, что в состав муниципального образования Выборгский район входят территории городских и сельских поселений, указанные в пункте 2 статьи 1 и пункте 2 статьи 2 настоящего закона, установлены границы муниципального образования Выборгский район (приложение 36), который также наделен статусом муниципального района (административный центр - город Выборг).

Пунктом 1 статьи 5 областного закона установлено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Пунктом 2 той же статьи установлено, что с момента вступления в силу настоящего областного закона признается утратившим силу, в частности, областной закон "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово" от 29 августа 1997 года N 35-оз.

Пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Закон Ленинградской области "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе" принят во исполнение требований федерального законодательства с целью организации местного самоуправления на территории Ленинградской области в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление общих принципов организации органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что из наделенных оспариваемым областным законом статусом городских и сельских поселений муниципальных образований на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ самостоятельными муниципальными образованиями на территории Всеволожского административного района являлись "Сертолово", "Колтушская волость" и "Всеволожский район Ленинградской области", а на территории Выборгского административного района - "Город Светогорск" и "Выборский район Ленинградской области".

В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 84 указанного выше Федерального закона наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу федерального закона, не является изменением границ, преобразованием указанного района. При этом для поселений, входящих в состав административных районов, и бывших на день вступления закона в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. В связи с этим, как правильно указал суд, наделение населенных пунктов, расположенных на территории муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" статусом городских и сельских поселений, является наделением муниципальных образований полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой на основании нового закона.

В соответствии с оспариваемым областным законом Сертолово в качестве городского поселения, а Колтушская волость в качестве сельского поселения включены в состав Всеволожского муниципального района, город Светогорск также в качестве городского поселения - в состав Выборгского муниципального района.

Статьей 2 названного выше Федерального закона предусмотрено, что муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абз. 4 части 3 ст. 84 ФЗ городские поселения, являющиеся на день вступления в силу главы 12 ФЗ муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 ФЗ не установлено иное. Следовательно, суд пришел к правильному выводу о том, что в случае принятия субъектом РФ до 1 февраля 2005 года соответствующего закона об установлении границ муниципального образования и наделении его статусом городского поселения, то есть муниципального образования "первого уровня", оно не получает статус городского округа.

Является правильным вывод суда о том, что по смыслу закона субъекту Российской Федерации предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 8 октября 2003 года, и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статус городского округа с 1 января 2006 года (при этом областной закон не принимается) или городского поселения (в соответствии с областным законом).

В соответствии с частью 7 статьи 13 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение городского поселения статусом городского округа возможно с согласия населения, как городского поселения, так и муниципального района, которое выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона. Поскольку статья 24 ФЗ, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2006 года, проведение указанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы, как правильно указал суд, не требуется.

Таким образом, основываясь на положениях Федерального закона (с учетом поэтапного введения их в действие), как обоснованно указал суд, областной законодатель имел право наделить соответствующим статусом муниципальные образования, в том числе существовавшие на 8 октября 2003 года, без согласия населения этих муниципальных образований, при этом они не утратили своей самостоятельности и границы их изменены не были. То обстоятельство, что они включены в систему местного самоуправления, как муниципальные образования "первого уровня", как правильно указал суд, не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления. При этом суд правильно исходил из того, что наделение таких муниципальных образований, как муниципальный район и городской округ отдельными государственными полномочиями возможно на основании федеральных законов или законов субъекта федерации. Следовательно, доводы о том, что муниципальное образование "Сертолово" в результате принятия обжалуемого областного закона лишится переданных ему государственных полномочии,# как обоснованно указал суд, не имеют значения, поскольку городской округ также автоматически не получает какие-либо государственные полномочия, а наделяется ими соответствующими законами.

С учетом изложенного суд правильно отказал С. и заместителю Генерального прокурора РФ в удовлетворении заявлений.

Суд правильно отказал С. в удовлетворении заявления и потому, что заявителем в нарушение требований ст. 251 ГПК РФ не представлено суду доказательств, подтверждающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права и свободы, так как областным законом не ограничивается право населения г. Сертолово на осуществление местного самоуправления. Возможное изменение полномочий руководителя муниципального образования, каковым является С. в результате проведения территориально-муниципальной реформы, как обоснованно указал суд, не может расцениваться как нарушение гражданских прав заявителя. Заявителем также не представлены суду доказательства, подтверждающие, что при принятии оспариваемого закона была нарушена процедура его принятия, установленная ст.ст. 31-33 Устава Ленинградской области.

Заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации правильно не удовлетворено и на том основании, что им не представлено доказательств того, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Как обоснованно указал суд в решении, в результате принятия областного закона изменения границ муниципального образования "Сертолово" не произошло, что следует из письма председателя комитета по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области от 7 июля 2004 года, согласно которому картографическое описание и положение границ муниципального образования Сертоловское городское поселение во Всеволожском районе, утвержденное областным законом от 10 марта 2004 года N 17-оз полностью соответствует описанию и положению границ муниципального образования поселок Сертолово, утвержденному областным законом "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово" от 29 августа 1997 года N 35-оз. Замена единиц измерения расстояния в метрах на километры (с округлением) соответствует стилю описания во всех законопроектах и не изменяет положение границы муниципального образования.

Доказательств того, что в результате округления единиц измерения и изменения их с метров на километры реально изменились границы муниципального образования, произошло включение в состав муниципального образование новых территорий или, наоборот, исключение каких-либо территорий из его состава, изменение численности населения, суду представлено не было.

Заявление прокурора Ленинградской области суд удовлетворил правильно.

Статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Оспариваемым законом Ленинградской области устанавливаются границы и наделяются соответствующим статусом муниципальные образования Всеволожского и Выборгского административных районов Ленинградской области, что, как правильно указал суд, непосредственно связано с разрешением вопроса о праве граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления на определенных территориях. Следовательно, он касается конституционных прав неопределенного круга граждан на осуществление местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях.

В связи с этим является правильным вывод суда о том, что п. 1 ст. 5 областного закона, установивший, что он вступает в силу со дня его официального опубликования, противоречит требованиям федерального закона и должен быть признан недействующим.

Доводы кассационной жалобы С. и кассационного представления заместителя Генерального прокурора РФ сводятся к неправильному применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе и кассационном представлении прокурора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 23 августа 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу С. и кассационное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

(подпись)

Судьи

(подписи)