Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2005 г. N 47-Г05-12 Об отказе в признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 14 ноября 2002 г. N 320\60-III-ОЗ "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2005 г. N 47-Г05-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 6 июля 2005 года гражданское дело по кассационному представлению заместителя прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 1 апреля 2005 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 14 ноября 2002 года "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области" (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя избирательной комиссии Оренбургской области Ч., полагавшей решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 1-6, 12, 16, 17 ст. 4, пункта 24 ст. 5, пунктов 1-3, 5, 7 ст. 6, пунктов 3, 7 ст. 7, ст. 9, пунктов 1, 5-7 ст. 14, пунктов 2-4, 6-8 ст. 16, ст. 17 и пунктов 1-2 ст. 18 вышеуказанного Закона Оренбургской области, полагая, что изменения, внесенные в действующее законодательство Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничили полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах, связанных с выборами органов местного самоуправления и с деятельностью избирательных комиссий муниципальных образований, однако Закон Оренбургской области не приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Прокурор указал, что согласно пункта 49 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Законы субъекта Российской Федерации исключены из нормативных правовых актов, на основании которых происходит избрание и (или) образование органов местного самоуправления.

Согласно пунктов 2, 3, 6 ст. 24 указанного Федерального закона N 67-ФЗ положение самой избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления, статус этой комиссии, число ее членов определяется уставом муниципального образования.

В нарушение требований федерального законодательства в пунктах 1-6, 12, 16, 17 ст. 4 Закона Оренбургской области "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области" наряду с другими избирательными комиссиями определены статус и полномочия избирательной комиссии муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления и организаций, имеющих муниципальную долю в своем уставном капитале, по обеспечению деятельности этих комиссий;

- в пункте 24 ст. 5 Закона области установлен статус членов избирательной комиссии муниципального образования;

- в пунктах 1, 2, 3, 5, 7 ст. 6 Закона указаны общие условия формирования избирательных комиссий муниципальных образований;

- в пунктах 3, 7 ст. 7 Закона решены вопросы расформирования избирательной комиссии муниципального образования;

- в ст. 9 Закона области регламентированы порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований;

- в пунктах 1, 5, 6, 7 ст. 14 Закона определен порядок финансового обеспечения выборов в органы местного самоуправления, отчетности избирательных комиссий муниципальных образований.

Не соответствуют федеральному законодательству положения пунктов 2-4, 6-8 ст. 16, ст. 17, пункты 1-2 ст. 18 Закона области, регулирующие порядок обжалования нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, а также устанавливающие ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдуме, поскольку в них изложен механизм рассмотрения жалоб в суде и прокуратуре, которые в своей деятельности должны руководствоваться как федеральным, так и областным законом. Между тем вопросы организации деятельности суда и прокуратуры отнесены в ведение Российской Федерации, а основания для привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдуме изложены в нормах уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства.

Согласно подпункта "б" пункта 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах своих полномочий. При этом согласно пункта 1 ст. 3 данного Федерального закона не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законодательный орган субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо может дублировать положения федерального законодательства. Однако субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации. Судоустройство, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство отнесены в ведение Российской Федерации и эти отношения могут регулироваться только федеральным законодательством, судоустройство - исключительно Конституцией РФ и федеральными конституционными законами.

Решением Оренбургского областного суда от 1 апреля 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении Заместителя прокурора Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия не находит оснований для его удовлетворения.

Принимая решение по делу, суд правильно исходил из того, что противоречия между федеральным законодательством и Законом Оренбургской области, как по сути оспариваемых норм, так и по полномочиям Оренбургской области по принятию отдельных его положений отсутствуют.

Согласно пунктов "б", "н" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы обеспечения законности, защиты прав свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с частями 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету ведения Российской Федерации, в противном случае действует федеральный закон.

14 ноября 2002 года принят Закон Оренбургской области N 320\60-III-ОЗ "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области", который опубликован в газете "Южный Урал" 20 ноября 2002 года. В связи с изменением федерального законодательства Законом Оренбургской области от 12 января 2005 года в статьи 9, 14 Закона внесены изменения (л.д. 19).

В соответствии с подпунктом 49 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, - органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данное в указанной статье понятие органа местного самоуправления действительно не содержит отсылки на то, что эти органы образуются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В связи с этим прокурор указывал на то, что законодательное регулирование субъектом Российской Федерации порядка образования и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований не допускается. Суд с такими доводами обоснованно не согласился по следующим основаниям.

В подпункте 49 ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дано понятие органа местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а не избирательной комиссии муниципального образования, которая организует и проводит выборы, но не решает вопросы местного значения. Суд правильно указал на неправомерность отождествления понятий органа местного самоуправления и избирательной комиссии муниципального образования, и обоснованно в связи с этим признал ссылку на подпункт 49 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона ошибочной. Общее понятие избирательной комиссии дано в пункте 21 этой же ст. 2, согласно которой избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (в данном определении под словом "закон", согласно пункта 17 ст. 2, понимается также закон субъекта Российской Федерации).

Кроме того, данное в указанной норме определение понятия "органа местного самоуправления", как правильно указал суд, не ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию вопросов местных выборов. Эти полномочия субъектов Российской Федерации установлены другими федеральными законами. Так, согласно пункта "в" части 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 7 июля 2003 года N 95-ФЗ, - законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Согласно пункта 2 ст. 23 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункта 8 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Согласно пункта 1 ст. 24 этого же Федерального закона N 67-ФЗ - избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, является избирательной комиссией муниципального образования.

Указанные положения федеральных законов N 184-ФЗ, N 154-ФЗ и N 67-ФЗ на момент рассмотрения дела являлись действующими, в частности, они не были изменены Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Обосновывая свои требования, прокурор в своем заявлении сослался на пункты 2, 3, 6 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с действующей на момент рассмотрения дела редакцией которых положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется только уставом муниципального образования, а не законом субъекта Российской Федерации, как это было раньше. Также уставом муниципального образования или иным нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. Число членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса тоже устанавливается уставом муниципального образования, а не законом субъекта Российской Федерации.

Приводя указанные доводы, прокурор полагал, что в связи с изменением федерального законодательства в настоящее время законом субъекта Российской Федерации вообще не могут регулироваться вопросы относительно положения избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления, статус этой комиссии и число ее членов.

Суд правильно исходил из того, что указанные доводы не являются основанием для удовлетворения заявления прокурора, поскольку Законом Оренбургской области от 12 января 2005 года оспариваемый Закон приведен в соответствие с федеральным законодательством: - в части 2 ст. 9 исключены слова "законами Оренбургской области", - часть 3 ст. 9 перед словами "нормативным правовым актом" дополнена словами "Уставом муниципального образования", - в части 6 ст. 9 исключены слова "законом Оренбургской области или", "и не может быть менее 6 и более 10".

Следовательно, доводы о несоответствии Закона Оренбургской области положениям пунктов 2, 3, 6 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ правильно признаны необоснованными.

В соответствии с пунктами 1-6 ст. 4 областного Закона определены статус избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, аппарат, структура и штаты которых устанавливаются ими самостоятельно.

Государственные органы и учреждения, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять на безвозмездной основе необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Организации, имеющие государственную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, помещения.

Государственные организации, осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции государственных периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей, участников референдума, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации в объемах и порядке, установленных законами Оренбургской области. При этом расходы организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.

Государственные органы, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий, а пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день предшествующий дню голосования и в день голосования - немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно.

Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год (в данном случае прокурором оспаривается только абзац 3 пункта 6 ст. 4 областного Закона).

Согласно пункта 12 ст. 4 Закона области компетенция, полномочия и порядок деятельности Избирательной комиссии Оренбургской области, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Оренбургской области, органы местного самоуправления, а также референдума Оренбургской области, местных референдумов устанавливается федеральными законами, Уставом (Основным законом) Оренбургской области, настоящим Законом, уставами муниципальных образований.

Согласно пункта 16 ст. 4 Закона комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 17 ст. 4 Закона Оренбургской области решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти Оренбургской области, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

Суд правильно не усмотрел в указанных пунктах ст. 4 Закона Оренбургской области противоречий с федеральным законодательством, поскольку:

- пункт 1 данной статьи полностью соответствует пункту 18 ст. 28 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные комиссии, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно;

- пункт 2 полностью соответствует пункту 16 ст. 20 указанного Федерального закона, согласно которому государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, а частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование;

- пункт 3 полностью соответствует пункту 17 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ, в силу которого организации, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, помещения;

- пункты 4-5 соответствует пунктам 18-19 ст. 20 указанного Федерального закона, в которых в такой же форме предусматривается участие государственных и муниципальных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и (или) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций всех форм собственности, в том числе организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, редакций периодических печатных изданий, а также должностных лиц указанных органов и организаций по предоставлению комиссиям бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, по предоставлению комиссиям необходимых сведений и материалов в установленный срок;

- абзацы 2-3 (во взаимосвязи) пункта 6 ст. 4 не противоречат пункту 14 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год;

- пункт 12 ст. 4 соответствует пункту 8 ст. 20 Федерального закона, согласно которому компетенция, полномочия и порядок деятельности всех избирательных комиссий на территории субъекта Российской Федерации, действующих постоянно и (или) образованных временно, устанавливаются, в том числе, и законами субъектов Российской Федерации, о котором говорилось выше;

- пункт 16 ст. 4 не противоречит пункту 12 ст. 20 Федерального закона, согласно которой комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- пункт 17 ст. 4 соответствует пункту 13 ст. 20 Федерального закона, где также установлено, что решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

Доводы о том, что положения пунктов 2-5 ст. 4 областного Закона ограничивают и нарушают самостоятельность юридических лиц, правильно признаны необоснованными, поскольку такие же условия содержатся в Федеральном законе N 67-ФЗ. Кроме того, в областном Законе указаны государственные органы, учреждения, их должностные лица без ограничений, поскольку на территории муниципального образования проводятся выборы не только в органы местного самоуправления, но и в органы государственной власти Оренбургской области и Российской Федерации.

В статье 5 оспариваемого Закона Оренбургской области устанавливается статус членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса. Согласно оспариваемого прокурором пункта 24 данной статьи возможность работы на постоянной (штатной) основе иных, кроме указанных в пункте 12 настоящей статьи, членов территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иные выплаты этим членам комиссий определяются законами, иными нормативными актами Оренбургской области, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Положения пункта 24 ст. 5 областного Закона, как обоснованно указал суд, соответствуют пункту 14 ст. 29 Федерального закона N 67, согласно которому вышеуказанные вопросы также определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктов 1-3, 5, 7 ст. 6 областного Закона Избирательная комиссия Оренбургской области, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательном Собрании Оренбургской области, общественных объединений.

Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в Законодательное Собрание Оренбургской области, органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

В случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Оренбургской области, представительного органа местного самоуправления право внесения предложений по кандидатурам в состав комиссий сохраняется за избирательными объединениям, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательном Собрании Оренбургской области, представительном органе местного самоуправления последнего созыва. При этом указанные предложения подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном статьями 8, 9, 10, 11, 12 настоящего Закона.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1\3 от общего числа членов Избирательной комиссии Оренбургской области, территориальной, участковой комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях.

Если уполномоченные на то соответствующими законами органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава Избирательной комиссии Оренбургской области назначается Избирательной комиссией Российской Федерации, комиссии муниципального образования - Избирательной комиссией Оренбургской области, иной комиссии - вышестоящей избирательной комиссией с соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Оренбургской области.

Указанные нормы областного Закона, как правильно указал суд, также не противоречат федеральному законодательству. Так, пункты 1, 2, 3 ст. 6 изложены в соответствие с требованиями пунктов 1, 2, 3 ст. 22 Федерального закона N 67-ФЗ, а пункты 5, 7 ст. 6 областного Закона соответствуют нормам пунктов 5, 7 ст. 22 данного Федерального закона.

Согласно пунктов 3, 7 ст. 7 Закона Оренбургской области с заявлением в суд о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в Законодательное Собрание Оренбургской области, представительный орган местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться соответственно либо группа депутатов численностью не менее 1\3 от общего числа депутатов законодательного Собрания Оренбургской области, либо группа депутатов соответствующего представительного органа местного самоуправления численностью не менее 1\3 от общего числа депутатов этого органа, а также Избирательная комиссия Российской Федерации, Избирательная комиссия Оренбургской области.

В случае принятия судом решения о расформировании избирательной комиссии муниципального образования в период избирательной кампании, кампании референдума вышестоящая избирательная комиссия, а если таковая отсутствует - Избирательная комиссия Оренбургской области формирует временную комиссию муниципального образования в новом составе с соблюдением положений пункта 1 ст. 5 настоящего Закона. По окончании периода избирательной кампании, кампании референдума комиссия муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления с соблюдением требований, установленных ст. 9 настоящего Закона.

Указанные положения ст. 7 областного Закона соответствуют пунктам 4, 9 ст. 31 Федерального закона N 67-ФЗ, что следует из их содержания.

В пунктах 1-11 ст. 9 Закона Оренбургской области (о внесенных в части 2, 3, 6 данной статьи изменениях указывалось выше) предусмотрен порядок формирования, полномочия и компетенция избирательных комиссий муниципальных образований, дано понятие избирательной комиссии муниципального образования как комиссии, которая организует в соответствии с законом Оренбургской области, уставом муниципального образования подготовку и проведение местных выборов, определены ее положение в системе органов местного самоуправления, сроки полномочий избирательных комиссий и количество ее членов.

Судом правильно установлено, что оспариваемые прокурором нормы данной статьи не противоречат федеральному законодательству, т.к. они соответствуют аналогичным положениям Федерального закона N 67-ФЗ, где (с учетом внесенных изменений) также установлены порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований, дано такое же понятие избирательной комиссии муниципального образования, в соответствии с которым местные выборы проводятся согласно закона субъекта Российской Федерации, определено положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления, сроки полномочий избирательных комиссий и количество ее членов.

Так, содержащиеся в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6 ст. 9 областного Закона положения относительно понятия избирательной комиссии муниципального образования, ее положения в системе органов местного самоуправления, статуса комиссии, объема и сроков полномочий избирательных комиссий муниципального образования, числа ее членов с правом решающего голоса - соответствуют пунктам 1, 2, 3, 4, 5, 6 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ.

Абзац 1 пункта 7 ст. 9 Закона, как обоснованно указал суд, соответствует положениям пункта 7 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе поступивших предложений. Абзац 2 пункта 7 данной статьи не противоречит пункту 8 ст. 22 Федерального закона N 67-ФЗ и принят Оренбургской областью по предмету совместного ведения в пределах предоставленных полномочий.

Пункты 8-9 ст. 9 областного Закона соответствуют пунктам 8-9 ст. 24 вышеуказанного Федерального закона, в которых аналогично решен вопрос о назначении членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений от политических партий, избирательных объединений, избирательных блоков, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Пункт 10 ст. 9 Закона не противоречит положениям пунктов 5-6 ст. 28 Федерального закона N 67-ФЗ, в которых таким же образом решен вопрос о порядке избрания председателя избирательной комиссии муниципального образования.

Пункт 11 ст. 9 Закона области, предусматривающий полномочия избирательной комиссии муниципального образования, соответствует пункту 10 ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ. Причем в подпункте "к" этой статьи Федерального закона указано, что избирательная комиссия муниципального образования осуществляет свои полномочия, в том числе в соответствии законами субъекта Российской Федерации. Данная норма, как обоснованно указал суд, опровергает доводы прокурора о том, что регулирование деятельности избирательных комиссий муниципальных образований должно производится только федеральными законами и уставами муниципальных образований.

Статья 14 областного Закона регулирует вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдума. В своем заявлении и в судебном заседании, как видно из материалов дела, прокурор не привел каких-либо конкретных доводов в обоснование своих требований в пользу отмены оспариваемых положений данной статьи, ограничиваясь только тем, что такая норма не может содержаться в законе субъекта Российской Федерации. Суд с этим правильно не согласился, поскольку вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдума, в том числе проводимых на уровне муниципальных образований, входят в компетенцию субъекта Российской Федерации и могут регулироваться соответствующим законом. Кроме того, положения ст. 14 не противоречат федеральному законодательству.

Согласно пункта 1 ст. 14 Закона области расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, референдумов соответствующего уровня в Российской федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального, областного или местного).

Данная норма, как следует из ее содержания, соответствует пункту 1 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ.

Вопросы расходования средств бюджета различного уровня решаются соответствующими законами, в частности касающиеся расходования средств для подготовки и проведения выборов и референдума в субъекте Российской Федерации - законом этого субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 данной статьи отчеты Избирательной комиссии Оренбургской области, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум представляются соответственно в Законодательное Собрание Оренбургской области, представительные органы местного самоуправления.

Указанная норма, как правильно указал суд, не противоречит пункту 6 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ, в котором установлено, что отчеты комиссий о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум представляются соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления. Председатели комиссий распоряжаются выделенными денежными средствами и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий.

В пункте 6 данной статьи предусмотрено, что порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из областного бюджета, местных бюджетов Избирательной комиссии Оренбургской области, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти Оренбургской области, в органы местного самоуправления, референдума Оренбургской области, местного референдума, на эксплуатацию и развитие средств автоматизации и обучение организаторов выборов и избирателей и на обеспечение деятельности комиссий, устанавливается Избирательной комиссией Оренбургской области по согласованию с Главным управлением Центрального банка Российской Федерации в Оренбургской области. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, установленные законом.

Указанный пункт областного Закона также не противоречит федеральному законодательству, поскольку принят в соответствии с требованиями пункта 7 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ.

Согласно пункта 7 ст. 14 Закона области при проведении выборов в органы государственной власти Оренбургской области, а также в органы местного самоуправления, референдума Оренбургской области, местного референдума порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, открываемых для образования избирательных фондов, фондов референдума, учета средств избирательных фондов, фонда референдума и отчетности по этим средствам, устанавливается Избирательной комиссией Оренбургской области по согласованию с Главным управлением Центрального банка Российской Федерации в Оренбургской области.

Данное положение Закона, как следует из его содержания, не противоречит предложению 2 пункта 12 ст. 58 Федерального Закона N 67-ФЗ.

Согласно пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8 ст. 16 областного Закона решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

Решения комиссий об итогах голосования, результатах выборов, референдумов обжалуются в суды соответствующего уровня по подсудности, установленной пунктом 1 настоящей статьи. При этом суд соответствующего уровня обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы, соответствующей комиссии референдума, но и одновременно решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов, референдума в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения повлияли на результаты обжалуемых выборов, референдума.

В случаях, предусмотренных федеральным законом, иными законами, суд может отменить решения соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии.

Предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной просьбой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает комиссию о поступившей жалобе и принятии ее к рассмотрению. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

Суды и органы прокуратуры обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

Суд правильно не согласился с требованиями о признании недействующими указанных положений областного Закона, поскольку они также не противоречат федеральному законодательству.

Пункт 2 ст. 16 областного Закона полностью воспроизводит пункт 3 ст. 75 Федерального закона N 67-ФЗ.

Положения пункта 3 ст. 16 - соответствуют пункту 4 ст. 75 Федерального закона, в соответствии с которым решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются в суды соответствующего уровня, по установленной подсудности. При этом суд соответствующего уровня обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы, соответствующей комиссии референдума, но и одновременно решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов, референдума в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты указанных выборов, референдума.

Пункт 4 ст. 16 - не противоречит пункту 5 ст. 75 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными законами (не исключаются и законы субъектов Российской Федерации - пункт 17 ст. 2 указанного Закона), суд может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии.

Пункт 6 ст. 16 областного Закона соответствует пункту 8 ст. 75 Федерального закона N 67-ФЗ, где также предусмотрено, что предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.

Пункт 7 ст. 16 Закона Оренбургской области соответствует пункту 9 ст. 75 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

Содержание пункта 8 ст. 16 областного Закона также полностью совпадает с пунктом 11 ст. 75 Федерального закона N 67-ФЗ, в связи с чем ему не противоречит.

В пунктах 1-3 ст. 17 Закона области установлены сроки подачи и рассмотрения жалоб и заявлений на решения комиссий о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, установлены сроки обжалования в суд результатов выборов, референдума после их проведения и опубликования, а также сроки рассмотрения таких жалоб.

Данные положения Закона Оренбургской области, как обоснованно указал суд, по своему содержанию не противоречат нормам Федерального закона N 67-ФЗ, в пунктах 2, 3, 4 ст. 78 которого также указано, что жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдуме, иной группы участников референдума может быть подана в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанный срок восстановлению не подлежит.

После опубликования результатов выборов, референдума жалоба на нарушение избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, имевшее место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подана в суд в течение 1 года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

Решения по жалобам, поступившим в период избирательной кампании, кампании референдума, принимается в 5-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в 2-х месячный срок со дня подачи жалобы.

Такие же сроки подачи и рассмотрения жалоб и заявлений предусмотрены в ст. 260 ГПК РФ.

В пунктах 1, 2 ст. 18 областного Закона предусмотрено, что лица, осуществляющие фальсификацию итогов голосования, несут уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами, дано понятие фальсификации итогов голосования, а также установлено, что лица, путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права избирать и быть избранным, участвовать в референдуме, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии, с федеральным законом.

Суд обоснованно не усмотрел в этих нормах областного Закона противоречий с федеральным законодательством, поскольку в пунктах 1, 2 ст. 79 Федерального закона N 67-ФЗ также указано, что лица, осуществляющие фальсификацию итогов голосования, несут уголовную ответственность; дано такое же определение понятия "фальсификация итогов голосования", а также установлено, что лица, путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права избирать и быть избранным, участвовать в референдуме, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами (пункт 2 ст. 18 соответствует абзацам 1, 49 пункта 2 ст. 79).

Требования об отмене пунктов 2, 3, 4, 5, 17 ст. 4, пункта 5 ст. 6, пункта 8 ст. 16 Закона Оренбургской области прокурор обосновал и тем, что законом субъекта Российской Федерации не могут возлагаться какие-либо обязанности на федеральные государственные органы и учреждения, а также на их должностные лица, которые осуществляют свою деятельность (в том числе в период избирательной кампании, кампании референдума) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В качестве примера прокурор назвал "Инструкцию о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации", утвержденную приказом Генерального прокурора Российской Федерации N 3 от 15 января 2003 года, в которой, в том числе, определены сроки и порядок рассмотрения обращений граждан и иных лиц в период избирательной кампании, кампании референдума.

Суд правильно исходил из того, что данное утверждение не является основанием для отмены оспариваемых положений областного Закона, поскольку эти нормы являются лишь воспроизведением аналогичных положений, содержащихся в Федеральном законе N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и не свидетельствуют о самостоятельном нормотворчестве Оренбургской области. Государственные органы, учреждения и их должностные лица организуют свою работу в период избирательной кампании, кампании референдума в силу требований указанного Федерального закона. В этом случае "Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации" применима только в той части, в которой она не противоречит федеральному законодательству.

Оспаривая положения пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8 ст. 16, ст. 17, пунктов 1, 2 ст. 18 Закона Оренбургской области прокурор указал, что эти нормы, устанавливающие порядок обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, сроки подачи и рассмотрения таких жалоб и заявлений судами, и указывающие на возможность наступления уголовной и иной ответственности за нарушения избирательного законодательства, приняты Оренбургской областью с превышением полномочий, поскольку согласно пунктов "г", "о" ст. 71 Конституции РФ установление порядка организации и деятельности системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, и согласно части 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации могут приниматься только федеральные конституционные законы и федеральные законы, что исключает возможность для субъектов Российской Федерации принимать свои нормативные правовые акты по этим вопросам.

Суд правильно указал в решении, что эти доводы также не являются основанием для отмены оспариваемых норм областного Закона.

Указанные нормы Закона Оренбургской области не противоречат соответствующим положениям Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участи в референдуме граждан Российской Федерации", ГПК РФ. Оренбургская область, изложив содержание отдельных положений федерального законодательства в своем законе, не создавала новых правовых норм, следовательно, эту работу нельзя расценивать как результат самостоятельной правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации. В связи с этим, доводы о нарушении Оренбургской областью конституционного принципа разграничения полномочий обоснованно признаны несостоятельными.

Федеральные государственные органы и учреждения, а также суд и прокуратура, организуют и осуществляют свою работу в соответствии с федеральными законами. В частности, в соответствии с частью 1 ст. 1 ГПК РФ порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. В силу этого суды рассматривают и разрешают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, а руководствуясь только нормами федерального законодательства.

Указания в пунктах 1, 2 ст. 18 Закона Оренбургской области о возможности наступления уголовной, административной либо иной ответственности за нарушения избирательного законодательства, как правильно указал суд, не являются нарушением федерального законодательства, в частности ст. 71 Конституции РФ, поскольку эти нормы также являются лишь воспроизведением соответствующих норм Федеральных законов, в частности, Федерального закона N 67-ФЗ. Закон области самостоятельно уголовную или иную ответственность не устанавливает, эти положения носят отсылочный (бланкетный) характер.

Оспариваемые прокурором нормы регулируют отношения не только с избирательными комиссиями муниципальных образований, но также определяют деятельность Избирательной комиссии Оренбургской области, территориальных и окружных избирательных комиссий. Однако согласно заявления прокурора указанные нормы подлежат отмене в полном объеме, хотя в отношении этих комиссий каких-либо доводов об их несоответствии федеральному законодательству не приведено. С учетом данного обстоятельства, а также в связи с отсутствием в оспариваемых положениях областного Закона противоречий с федеральным законодательством в удовлетворении заявления прокурора отказано правильно.

В ходе рассмотрения дела прокурор дополнительно указал, что ст. 2 Закона Оренбургской области "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области" не соответствует федеральному законодательству, поскольку придает силу данному закону не с момента его подписания и официального опубликования, а с 1 января 2005 года.

Данный довод, как правильно указал суд, не является основанием для отмены Закона Оренбургской области в указанной части, поскольку в заявлении заместителя прокурора Оренбургской области таких требований не содержится. Фактически участвующим в деле прокурором заявлено новое требование, которое находится за пределами предмета рассмотрения настоящего дела, а согласно части 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан только основаниями и доводами заявленных требований при неизменном предмете спора.

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Ссылка в кассационном представлении прокурора на постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-п и от 15 декабря 2003 г. N 19-п в подтверждение довода о том, что субъект РФ вторгся в сферу ведения Российской Федерации, не состоятельна.

В данном конкретном случае законодатель Оренбургской области по вопросам, находящимся в сфере ведения Российской Федерации, не установил норм, отличных от положений федеральных законов, а лишь воспроизвел (продублировал) ряд аналогичных положений, содержащихся в федеральных законах, приняв целостный нормативный акт об избирательных комиссиях, что не может быть расценено как вторжение в сферу ведения Российской Федерации.

Другие доводы кассационного представления прокурора также не свидетельствуют о незаконности решения суда по указанным в решении суда основаниям.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении прокурора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 1 апреля 2005 года оставить без изменения, а кассационное представление заместителя прокурора Оренбургской области - без удовлетворения.