Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2002 г. N 47-Г02-20 Конституция РФ не содержит запрета в отношении возможности совмещения статуса депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ с должностью Главы муниципального образования, и на день проведения выборов не существовало запрета в федеральном законодательстве

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2002 г. N 47-Г02-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                                   В.И. Нечаева

     судей                                                 А.В. Харланова

                                                         Т.Е. Корчашкиной

рассмотрела в судебном заседании 30 августа 2002 г. гражданское дело по жалобе Оренбургского регионального отделения Общероссийской политической общественной организации "Политическая партия "Союз правых сил" об отмене решений окружных избирательных комиссий NN 1, 3, 8, 11, 13, 16, 17, 28, 32, 33, 35, 37, 45, 46 по выборам депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области третьего созыва и постановления Избирательной комиссии Оренбургской области N 90/287 от 27.03.02 г. "Об установлении общих итогов выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области третьего созыва" в части результатов выборов по указанным избирательным округам по кассационной жалобе Оренбургского регионального отделения Общероссийский политической общественной организации "Политическая партия "Союз правых сил" на решение Оренбургского областного суда от 22 мая 2002 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя РО ОПОО "ПП "СПС" Бондаря В.Н., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Оренбургское региональное отделение Общероссийской политической общественной организации "Политическая партия "Союз правых сил" (далее - Оренбургское региональное отделение СПС) обратилось в суд с жалобой на решения окружных избирательных комиссий NN 1, 3, 8, 11, 13, 16, 17, 28, 32, 33, 35, 37, 45, 46 по выборам депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области и на решение Избирательной комиссии Оренбургской области об установлении общих итогов выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, в части результатов выборов по указанным избирательным округам, где избранными депутатами признаны действующие главы муниципальных образований.

В обоснование своих доводов заявитель указал, что 24.03.2002 года на выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области в 14-ти избирательных округах из 47-и были избраны депутатами 14 глав муниципальных образований. Однако должность главы муниципального образования несовместима со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в силу их публично-правового характера. Совмещение этих должностей противоречит основам конституционного строя, предусматривающим разделение властей и не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Нахождение глав муниципальных образований в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации противоречит статьям 10 и 12 Конституции РФ, согласно которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий осуществляется органами местного самоуправления и подконтрольна государству. Однако, являясь депутатами Законодательного Собрания Оренбургской области, главы муниципальных образований реализуют государственную законодательную власть путем принятия законов, в том числе законов о наделении органов местного самоуправления (самих себя) отдельными государственными полномочиями. Они же, но уже в качестве руководителей органов местного самоуправления, осуществляют переданные им государственные полномочия и одновременно, в качестве депутатов Законодательного Собрания области, осуществляют контроль за их исполнением, т.е. контролируют самих себя. Такое положение противоречит нормам Конституции РФ, поскольку органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии с нормами ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Законом Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" выдвижение кандидата возможно при условии представления лицом письменного заявления о согласии баллотироваться кандидатом в депутаты, в котором дается обязательство, в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата, в противном случае соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение и назначает повторные выборы в избирательном округе. Однако избирательные комиссии свои решения в отношении указанных депутатов не отменили, а последние незаконно совмещают должности глав муниципальных образований с депутатской деятельностью.

В судебном заседании представитель Оренбургского регионального отделения СПС Попов П.П. поддержал жалобу и просил отменить решения 14-ти окружных избирательных комиссий и постановление Избирательной комиссии Оренбургской области N 90/287 от 27.03.2002 года "Об установлении общих итогов выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области третьего созыва", в части результатов выборов по вышеуказанным избирательным округам.

При этом он пояснил, что представители Оренбургского регионального отделения СПС участвовали в выборах 24.03.2002 года, все главы муниципальных образований, обладающие активным избирательным правом, имели право баллотироваться в качестве кандидатов в депутаты Законодательного Собрания области, а основанием для отмены решений избирательных комиссий является только то обстоятельство, что в установленный законами срок никто из них не сложил полномочия главы соответствующего муниципального образования или депутата Законодательного Собрания области и продолжает совмещать эти должности. С жалобами об отмене своих решений в отношении указанных депутатов непосредственно в окружные избирательные комиссии и в Избирательную комиссию Оренбургской области они не обращались и полагают, что в соответствии с п. 4 ст. 64 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вправе обратиться в суд непосредственно.

Представитель Избирательной комиссии Оренбургской области Цыбулин А.Ф. с доводами жалобы не согласился и пояснил, что на момент проведения выборов федеральное законодательство и законы Оренбургской области не содержали норм, запрещающих главам муниципальных образований совмещать свои должности со статусом депутата Законодательного Собрания Оренбургской области, если они в представительном органе власти не работают на постоянной основе.

Председатель окружной избирательной комиссии N 28 г.Оренбурга Ворошилова Э.А. с доводами заявителя не согласилась и пояснила, что на момент проведения выборов должности главы муниципального образования и депутата Законодательного Собрания области нельзя было признавать несовместимыми, поскольку федеральное и областное законодательство такого ограничения не предусматривало.

Решением Оренбургского областного суда от 22 мая 2002 г. РО ОПОО "ПП "СПС" в удовлетворении жалобы отказано.

В кассационной жалобе РО ОПОО "ПП "СПС" ставится вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 24 марта 2002 года на территории Оренбургской области в 47 одномандатных избирательных округах прошли выборы депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области третьего созыва. В 41 избирательном округе, в том числе в избирательных округах NN 1, 3, 8, 11, 13, 16, 17, 28, 32, 33, 35, 37, 45, 46, выборы признаны состоявшимися. В вышеуказанных избирательных округах в качестве кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Оренбургской области баллотировались действующие главы муниципальных образований: Спиридонов A.M. - Бугурусланский район, Макаров Н.И. - Асекеевский район, Самсонов П.В. - Первомайский район, Лазин Ю.И. - Сорочинский район, Сусоев Е.Д. - Ташлинский район, Шмарин В.Н. - Тюльганский район, Павлычев И.Г. - Оренбургский район, Мищеряков Ю.Н. - глава администрации г. Оренбурга, Вдовкин Ю.Г. - Соль-Илецкий район, Ковалев А.В. - Акбулакский район, Давыдов В.Н. - глава администрации муниципального образования г. Кувандык и Кувандыкский район, Великанов А.А. - глава администрации г. Новотроицка, Караулов В.Н. - Новоорский район и Тейхриб П.П. - Адамовский район, которые при этом давали обязательство о сложении с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата, в случае избрания их депутатом Законодательного Собрания области.

В результате выборов вышеуказанные главы муниципальных образований признаны избранными депутатами Законодательного Собрания Оренбургской области и на момент рассмотрения дела все они являлись главами муниципальных образований, т.е. совмещали две должности.

В пункте 4 ст. 58 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действительно предусмотрено, что соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирателей, если он в срок, установленный федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, но не позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования результатов выборов не представил в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копию документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. В соответствии с п. 6 ст. 59 данного Федерального закона в случае, если кандидат, набравший необходимое для избрания число голосов избирателей, не сложил с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, соответствующая избирательная комиссия назначает в порядке, установленном федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, повторные выборы в избирательном округе.

Согласно ст. 75 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" соответствующая окружная избирательная комиссия после официального опубликования результатов выборов извещает об этом кандидата, избранного депутатом Законодательного Собрания области, после чего он обязан в пятидневный срок представить в избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Законодательного Собрания, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (п. 1). Если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Законодательного Собрания области, не выполнит требований, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, окружная избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирателей и назначает повторные выборы (п. 2).

Действующий на момент проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержал запрета совмещать должность выборного должностного лица муниципального образования (должность главы муниципального образования) со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В пункте 7 ст. 4 указанного Федерального закона установлено, что ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, в том числе с невозможностью находиться на государственной или муниципальной службе, входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусмотрено, что статус выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В судебном заседании представитель Оренбургского регионального отделения СПС Попов П.П. не оспаривал того обстоятельства, что на момент проведения выборов в Оренбургской области (24 марта 2002 года) не существовало нормы федерального или областного законодательства, которая запрещала бы совмещать указанные должности.

Проанализировав положения федерального законодательства и законодательства Оренбургской области, регулирующие спорные отношения, суд пришел к правильному выводу о том, что жалоба РО ОПОО "ПП "СПС" удовлетворению не подлежит, поскольку в Конституции Российской Федерации в отношении возможности совмещения статуса депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с должностью главы муниципального образования запрета не имеется.

На день проведения выборов не существовало запрета и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В ст. 12 данного Закона было установлено, что в течение срока своих полномочий депутат (в данном случае депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. Таким образом, данный закон установил ограничения по вопросу совмещения статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, но запрета совмещать эту должность с работой главы муниципального образования не существовало. Такой запрет был установлен только Федеральным законом N 47 от 07.05.2002 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 1 которого определено, что в течение срока своих полномочий депутат не может замещать, в том числе, выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Однако ст. 3 этого же Закона предусмотрено, что указанные ограничения распространяются на депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранных после вступления в силу настоящего Федерального закона. Следовательно, вывод суда о том, что данное ограничение не действует в отношении депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, так как их выборы прошли 24.03.2002 года, т.е. до вступления в силу данного закона, является обоснованным.

Как правильно указано в решении суда, другого Федерального закона, предусматривающего такие ограничения, не имеется.

Не является таковым и Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", устанавливающий ограничения лишь для муниципальных должностей муниципальной службы, но не для выборных муниципальных должностей.

В ст. 2 данного закона прямо указано, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается, а Закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления" в Российской Федерации не принят.

Не содержится подобных ограничений и в Законах Оренбургской области.

Ссылка в кассационной жалобе на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2001 г. N 98-О "по жалобе гражданина Ревазова Б.А. на нарушение его конституционных прав статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия-Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания" и определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции Российской Федерации" не свидетельствует о незаконности решения суда.

Как следует из содержания определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. последним не давалось толкование ст. 12 Конституции Российской Федерации и в нем лишь процитировано положение проекта Федерального закона "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации", который, как указывалось выше, до настоящего времени не принят, что нельзя рассматривать как правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации.

Что касается определения Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О, то оно также не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлся вопрос о возможности назначения и освобождения от занимаемой должности главы муниципального образования высшими должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и возможности избрания (освобождения от должности) главы муниципального образования исключительно по предложению (представлению) высшего должностного лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не вопросы, связанные с совмещением выборными должностными лицами органов местного самоуправления полномочий депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в данном определении Конституционного Суда РФ указано, что не допускает совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью именно муниципальная служба. В соответствии же с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (п. 1 ст. 2).

В данном случае должности глав муниципальных образований являются выборными.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Федеральным законом не устанавливается.

Ссылка в кассационной жалобе на положения ст.ст. 10, 12 и 132 Конституции РФ не может быть принята во внимание.

Как указывалось выше, непосредственно в Конституции РФ не содержится нормы, устанавливающей запрет на совмещение выборными должностными лицами органов местного самоуправления полномочий депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, а суд общей юрисдикции не разрешает дела о соответствии Конституции РФ законов субъектов Российской Федерации и правом толкования положений Конституции Российской Федерации не наделен.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 22 мая 2002 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу РО ОПОО ПП "СПС" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Нечаев

Судьи

А.В. Харланов

Т.Е. Корчашкина