Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. N 48-Г05-18 Суд удовлетворил заявление о признании недействительным постановления исполнительного органа субъекта РФ об утверждении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт в нарушение требований федерального законодательства не был представлен для проведения государственной экологической экспертизы

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 7 декабря 2005 г. N 48-Г05-18

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 7 декабря 2005 г. гражданское дело по кассационным жалобам Губернатора Челябинской области и Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 28 апреля 2005 г. по заявлениям М.Н.И. и Т.А.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Губернатора Челябинской области от 24 декабря 2003 г. N 554 (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения Т.А.А., представителей Губернатора Челябинской области и Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области С.М.А. и Ч.О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

М.Н.И. и Т.А.А. обратились в Челябинский областной суд с заявлением о признании недействительным, противоречащим действующему законодательству и недействующим с момента издания Постановления Губернатора Челябинской области от 24 декабря 2003 г. N 554 "Об утверждении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов: р. Миасс на участке от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак, озера Первое, озера Смолино, озера Синеглазово на территории города Челябинска" в редакции постановления Губернатора Челябинской области от 23 декабря 2004 г. N 666 "О внесении изменений в Постановление Губернатора Челябинской области от 24 декабря 2003 г. N 554".

В обосновании своих требований заявители указали, что оспариваемое постановление издано неуполномоченным органом, противоречит действующему законодательству Российской Федерации и нарушает их права.

Решением Челябинского областного суда от 28 апреля 2005 г. постановление Губернатора Челябинской области признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В кассационных жалобах Губернатора Челябинской области и Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области поставлен вопрос об отмене решения суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Из материалов дела следует, что Губернатором Челябинской области было принято Постановление от 24 декабря 2003 г. N 554 "Об утверждении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов: р. Миасс на участке от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак, озера Первое, озера Смолино, озера Синеглазово на территории города Челябинска", которое опубликовано в газете "Южноуральская панорама" в N 3 от 13 января 2004 г. Указанным постановлением были утверждены границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов: р. Миасс на участке от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак, озера Первое, озера Смолино, озера Синеглазово на территории города Челябинска согласно приложения, которое не было опубликовано. В судебном заседании установлено, что неопубликованное приложение к постановлению представляло собой материалы проекта "Корректировка проекта установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска", выполненный институтом "Челябинскгражданпроект" и состоящим их двух разделов, поименованных том 1 "Пояснительная записка" и том 2 "Природоохранные мероприятия".

Постановлением Губернатора Челябинской области от 23 декабря 2004 г. N 666 "О внесении изменений в Постановление Губернатора Челябинской области от 24 декабря 2003 года N 554", в котором приложение к постановлению от 24.12.2003 г. изложено в текстовой редакции, описаны установленные границы, водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

В соответствии с п.п. "д" ч. 2 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду п.п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ

Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Принимаемые субъектом Российской Федерации законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй указанной статьи.

В соответствии со ст. 2 Водного Кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие водные отношения, не могут противоречить названному Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Согласно ст. 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относится разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне.

В соответствии со статьей 111 Водного Кодекса РФ водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.

Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы.

Этой же статьей Водного Кодекса РФ предусмотрено, что порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ 23 ноября 1996 г. принято постановление N 1404, которым утверждено "Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах".

Согласно п. 2 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полос" размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов и утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации, согласованному со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и органами Федеральной пограничной службы Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

Подпунктом 3 пункта 2 названного Положения... предусмотрено, что минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока от 200 до 500 км - 400 м, от 500 км и более - 500 м.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 3 названного Положения

В соответствии с п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования подлежат обязательной государственной экологической экспертизе регионального уровня.

Статья 13 Закона Челябинской области "О нормативных правовых актах Челябинской области" предусматривает, что проекты нормативных правовых актов области, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.

Из материалов дела видно и установлено судом, что проект "Корректировка проекта установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска", выполненный институтом "Челябинскгражданпроект" и состоящий их двух частей - том 1 "Пояснительная записка" и том 2 "Природоохранные мероприятия" проект постановления Губернатора Челябинской области "Об утверждении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов: р. Миасс на участке от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак, озера Первое, озера Смолино, озера Синеглазово на территории города Челябинска" прошли Государственную экологическую экспертизу, заключение которой N 331 от 13 октября 2003 г. утверждено приказом N 685 от 15 октября 2003 г. Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Челябинской области.

Согласно Заключения Государственной экологической экспертизы по материалам корректировки проекта установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска на рассмотрение государственной экологической экспертизы были представлены пояснительная записка (два тома), графические материалы и проект постановления Губернатора Челябинской области об установлении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Положительное заключение Государственной экологической экспертизы основано на анализе представленных материалов в их совокупности, в том числе проектных решений, заложенных при установлении установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска, соответствующих природоохранных мероприятий возможного снижения уровня антропогенного и техногенного воздействия хозяйственной деятельности, в указанных зонах на окружающую среду. Судом также установлено, что этот проект ранее возвращался Государственной экологической экспертизой для доработки именно в связи с отсутствием проектных решений по природоохранным мероприятиям.

Из текста Заключения Государственной экологической экспертизы также следует, что представленный на экспертизу проект постановления Губернатора содержал пункты, которыми регулировались вопросы осуществления природоохранных мероприятий в соответствии с откорректированным проектом установления водоохранных зон.

Данное обстоятельство подтвердила и представитель Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области, которая пояснила, что представленный для экспертизы проект постановления Губернатора имел иную редакцию и содержал нормы, касающиеся проведения природоохранных мероприятий.

Оспариваемая заявителями редакция нормативно-правового акта, как установлено судом, не содержит норм, направленных на реализацию неотъемлемой части проекта и обязательного условия установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос в установленных размерах - природоохранных мероприятий.

В нарушение требований ч. 5 ст. 111 Водного Кодекса РФ и ч. 4 п. 5 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полос" размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, утвержденного Правительством РФ 23 ноября 1996 г. N 1404, материалы "Корректировка проекта установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Челябинска", органами исполнительной власти субъекта РФ - Челябинской области не утверждены.

Оспариваемый нормативно-правовой акт нормы об утверждении указанных материалов не содержит.

Отсутствие утверждения на уровне субъекта РФ материалов "Проекта корректировки границ и размеров водоохранных зон...", как обоснованно указал суд, противоречит также общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, вытекающему из конституционного равенства всех перед законом и судом (часть 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность выполнения требований указанного проекта в части природоохранных мероприятий допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и нарушает принцип равенства и верховенства закона.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт, в действующей редакции, в нарушение требований федерального законодательства, не был представлен для проведения Государственной экологической экспертизы (п. 4 ст. 12 Федерального закона "О государственной экологической экспертизе"), основан на материалах "Корректировки проекта установления границ...", не утвержденного исполнительным органом субъекта РФ (ст. 111 Водного Кодекса РФ и п. 5 Положения о водоохранных зонах...).

Соответствует материалам дела и требованиям закона и вывод суда о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права и законные интересы заявителей, как граждан-жителей города Челябинска на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья от неблагополучного воздействия окружающей природной среды, право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека и право на пользование водными объектами, предусмотренные ст. 42 Конституции РФ, ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ст. 3 Водного Кодекса РФ. Принимаемые субъектами РФ нормативно-правовые акты в сфере регулирования водных отношений, как обоснованно указал суд, должны быть направлены на реализацию прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условии водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистема.

То обстоятельство, что утвержденный Челябинской городской Думой Генеральный план планировки и застройки города Челябинска также содержит положения, предусматривающие проведение природоохранных мероприятии, аналогичных мероприятиям, предусмотренным томом 2 материалов "Корректировки проекта...", как правильно указал суд, не влияет на оценку судом соответствия оспариваемого нормативно-правового акта федеральному законодательству, так как Генеральный план... утвержден представительным органом местного самоуправления, тогда как федеральное законодательство относит вопросы утверждения проектов границ и размеров водоохранных зон к компетенции исполнительной власти субъекта РФ, а не органов местного самоуправления.

Суд обоснованно не согласился с доводами представителя Губернатора Челябинской области о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт не нарушает прав заявителей в связи с отсутствием доказательств вредного воздействия. При этом суд правильно исходил из того, что право граждан на благоприятную окружающую среду, включающую в себя право на чистую воду и благоприятную водную среду, не связано с наличием или отсутствием доказательств последствий вредного воздействия окружающей среды на заявителя. Материалы, подтверждающие неблагоприятное влияние загрязнения водных объектов города Челябинска суду были представлены. Отсутствие, у заявителей заболевании, связанных с состоянием водных объектов, как обоснованно указал суд, само по себе не может свидетельствовать о том, что их права не нарушены.

В соответствии с п. 3 ст. 246 ГПК РФ суд, при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан с доводами и основаниями заявленных требований. Поскольку нарушения федерального законодательства, выявленные при разрешении данного дела, касаются не только порядка установления границ и размеров водоохранной зоны реки Миасс на участке от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак, на которые ссылались заявители, но и озер Первое, Смолино и озера Синеглазово, расположенных на территории города Челябинска, суд обоснованно отменил постановление, принятое с нарушением порядка принятия, и противоречащее федеральному закону в целом.

Вывод суда в этой части мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

С доводами кассационных жалоб о том, что вывод суда в этой части является неправильным, согласиться нельзя по указанным выше основаниям.

Вместе с тем, суд неправильно согласился с доводами заявителей о том, что размеры и границы водоохранных зон на территории городов и других поселений не могут быть менее размеров и границ водоохранных зон, установленных в п. 3 "Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полос", утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404.

Вывод суда в этой части основан на неправильном истолковании действующего законодательства.

В ч. 1 п. 3 данного Положения содержится общая норма, определяющая минимальную ширину водоохранных зон для участков рек разной протяженностью.

Анализ всего п. 3 этого Положения свидетельствует о том, что в нем содержатся исключения из общего правила.

В частности в нем установлено, что для участков рек, заключенных в закрытые коллекторы (независимо от протяженности рек) водоохранные зоны для этих участков рек не устанавливаются, а размеры и границы водоохранных зон на территории городов и других поселений устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами.

Следовательно, нельзя согласиться с выводом суда о том, что ч. 7 п. 3 Положения не допускает установление границ водоохранных зон на территории городов и других поселений менее установленного в ч. 1 п. 3 размера.

Не свидетельствует о законности вывода суда в этой части и ссылка на п. 9.12 СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", поскольку постановление Правительства РФ от 23.11.1996 г. N 1404 принято позже и им по иному урегулирован вопрос, касающийся определения ширины водоохранных зон в городах и других поселениях.

Вместе с тем, поскольку у суда имелись иные основания для удовлетворения требований заявителя, указанный вывод суда не является основанием для отмены решения суда.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Челябинского областного суда от 28 апреля 2005 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Губернатора Челябинской области и Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области - без удовлетворения.