Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2006 г. N 33-Г06-7 Суд признал недействующими отдельные положения закона субъекта РФ, указывающие на прямое перечисление на счета получателей бюджетных средств - поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля денежных средств на оплату поставок топлива со счетов областного бюджета, поскольку это является прямым нарушением бюджетного законодательства РФ в части соблюдения принципа адресности при предоставлении муниципальным образованиям субвенций на оплату поставок топливно-энергетических ресурсов

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 26 апреля 2006 г. N 33-Г06-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 26 апреля 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 16 декабря 2005 г., которым удовлетворено заявление первого Заместителя прокурора Ленинградской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 5 (в части), пункта 7 (в части), пункта 9 (в части) Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г., утвержденного в Приложении 25 к Закону Ленинградской области от 29 ноября 2004 г. N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила:

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими:

1)     пункта 5 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г., утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 г. N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г." (в редакции от 28.07.2005 г.) в части слов "путем прямого перечисления денежных средств на расчетные счета поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля" с момента вступления его в силу, то есть с 01.01.2005 г.;

2)     пункта 7 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г., утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 г. N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г." (в редакции от 28.07.2005 г.) в части слов "на прямые счета получателей бюджетных средств (территориальные финансовые органы Ленин градской области), поставщиков топливно-энергетических ресурсов" с момента вступления его в силу, то есть с 1 января 2005 г.;

3)     пункта 9 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г., утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 г. N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г." (в редакции от 28.07.2005 г.) в части слов "направляет документы, подтверждающие факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес получателей бюджетных средств (территориальных финансовых органов Ленинградской области)" с момента вступления его в силу, то есть с 1 января 2005 г.

В обоснование заявления прокурор сослался на их противоречие федеральному законодательству.

Решением Ленинградского областного суда от 16 декабря 2005 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

29 ноября 2004 г. был принят областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г." N 101-оз. В последующем, областными законами N 14-оз от 04.03.2005 г., N 35-оз от 13.05.2005 г., N 44-оз от 09.06.2005 г., N 52-оз от 27.06.2005 г., N 64-оз от 28.07.2005 г. в него были внесены изменения и дополнения.

Перечисленные областные законы опубликованы в Вестнике Правительства Ленинградской области в установленном порядке.

Статьей 20 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. утверждена Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 9.

Статьей 29 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. утверждено распределение субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов согласно приложению 13.

В части 2 ст. 29 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. оговорено, что финансирование расходов по централизованной оплате топлива осуществляется в соответствии с порядком использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов, утвержденным приложением 25.

Названным областным законом утверждены, в том числе, приложения 9, 13, 25.

В приложении 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2005 г. содержится Порядок использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г.

В п. 1 названного Порядка отражено, что он устанавливает условия использования субвенции бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на оплату топливно-энергетических ресурсов.

Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что оплата поставок топливно-энергетических ресурсов осуществляется в соответствии с настоящим областным законом, договорами с поставщиками топливно-энергетических ресурсов, отчетами предприятий жилищно-коммунального хозяйства и муниципальных образований путем прямого перечисления денежных средств на расчетные счета поставщиков топливно-энергетических ресурсов автоперевозчиков и переработчиков угля.

Согласно п. 7 Порядка Комитет финансов Ленинградской области осуществляет перечисление денежных средств для финансирования поставок топлива со счетов областного бюджета на прямые счета получателей бюджетных средств (территориальные финансовые органы Ленинградской области), поставщиков топливно-энергетических ресурсов и учитывает как расходы областного бюджета за поставку топливно-энергетических ресурсов в части субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов.

Пунктом 9 Порядка предусмотрено, что Комитет финансов Ленинградской области направляет документы, подтверждающие факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес получателей бюджетных средств (территориальных финансовых органов Ленинградской области) и осуществляет сверку расчетов по конкретным договорам на поставку топливно-энергетических ресурсов.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 настоящего Кодекса.

На основании части 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В ст. 8 БК РФ отражено, что органы государственной власти субъектов РФ осуществляют, в том числе, следующие бюджетные полномочия: определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

Признаки понятия "субвенция" закреплены в статьях 6, 69, 78 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Статьей 69 БК РФ установлено, что субвенции являются формами расходов бюджетных средств.

Предоставление субвенций из бюджетов субъектов РФ допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ (ст. 78 БК РФ).

Согласно ст. 135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются, в том числе, в форме субвенций местным бюджетам из региональных фондов компенсаций в соответствии со ст. 140 БК РФ и иных субвенций...

В статье 6 БК РФ дано и определение межбюджетных трансфертов - средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

В ч. 1 ст. 139 БК РФ указано, что оказание финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть осуществлено и в форме предоставления субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Согласно ч. 4 ст. 139 БК РФ порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ либо законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

В ч. 3 ст. 140 БК РФ отмечено, что органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Как следует из ч. 2 ст. 2 БК РФ законы субъектов РФ о бюджетах субъектов на соответствующий год не могут противоречить настоящему кодексу. В случае наличия такового противоречия, применяется настоящий кодекс.

В Главе 5 Бюджетного кодекса РФ перечислены принципы бюджетной системы РФ, которым должны соответствовать все нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Так, принцип самостоятельности бюджетов, в том числе, означает: право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим кодексом самостоятельно определять формы направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) (ст. 31 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Проанализировав положения ст.ст. 6, 69, 78, 135, 139 Бюджетного кодекса РФ, положения оспариваемого нормативного правового акта, суд правильно указал, что денежные средства, выделяемые Ленинградской областью (на основании областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г.) на оплату топливно-энергетических ресурсов муниципальным образованиям являются межбюджетным трансфертом в форме субвенций муниципальным образованиям, предоставляемых именно на оплату топливно-энергетических ресурсов.

Перечень муниципальных образований, которым предоставляется данная субвенция, содержится в Приложении 13 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г.

Эти обстоятельства заявитель и заинтересованные лица не оспаривали.

Проанализировав вышеуказанные нормы Бюджетного кодекса РФ, суд пришел к правильному выводу о том, что если бюджетные средства отнесены к категории субвенций, то они подлежат реальному предоставлению бюджету определенного уровня (или юридическому лицу).

Указания же в п.п. 5, 7 Приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г. о перечислении денежных средств на оплату топливно-энергетических ресурсов со счетов областного бюджета на прямые счета получателей бюджетных средств (территориальные финансовые органы Ленинградской области), поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля, то есть, минуя муниципальные образования, как обоснованно указал суд, свидетельствует о том, что реально субвенции на оплату топливно-энергетических ресурсов, муниципальным образованиям не предоставляются.

Таким образом соответствует требованиям закона вывод суда о том, что суммы субвенций муниципальным образованиям на оплату топливно-энергетических ресурсов согласно п.п. 5, 7 Приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г. должны непосредственно (со счетов областного бюджета) поступать на счета получателей бюджетных средств, поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля, что не может быть признано соответствующим требованиям ст.ст. 6, 38 Бюджетного кодекса РФ.

Довод прокурора о нарушении в данном случае принципа адресности обоснован в том смысле, что субвенция муниципальным образованиям на оплату топливно-энергетических ресурсов (в соответствии со ст.ст. 6, 38 БК РФ) должна быть предоставлена именно муниципальным образованиям и не может напрямую (со счетов бюджета Ленинградской области) перечисляться на счета получателей бюджетных средств, поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков, переработчиков угля.

Кроме этого, в п. 7 Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. в качестве получателей бюджетных средств указаны территориальные финансовые органы Ленинградской области.

Согласно же ст. 162 БК РФ, как обоснованно указал суд, получатель бюджетных средств - это бюджетное учреждение или иная организация - имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Суд правильно исходил из того, что из положений названной статьи следует, что к получателям бюджетных средств не может быть отнесен территориальный финансовый орган Ленинградской области, так как последний не является ни бюджетным учреждением, ни организацией (ст. 161 БК РФ).

Исходя из положений ст.ст. 2-4, 6, 8, 38, 59, 78, 135, 139, 140, 161, 162 Бюджетного кодекса РФ, суд пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 5 и 7 (в оспариваемой прокурором части) Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. не соответствуют вышеперечисленным нормам Бюджетного кодекса РФ в совокупности и прямо противоречат ст.ст. 6, 38, 161, 162 Бюджетного кодекса РФ. В связи с изложенным пункты 5 и 7 (в оспариваемой части) Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. правильно признаны недействующими.

В пункте 9 Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. также к получателям бюджетных средств отнесены территориальные финансовые органы Ленинградской области, как правильно указал суд, по изложенным выше основаниям пункт 9 в указанной части противоречит ст.ст. 161, 162 БК РФ.

Кроме этого, согласно п. 9 Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. Комитет финансов Ленинградской области направляет документы, подтверждающие факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес получателей бюджетных средств (территориальных финансовых органов Ленинградской области) и осуществляет сверку расчетов по конкретным договорам на поставку топливно-энергетических ресурсов.

В части слов "направляет документы, подтверждающие факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес получателей бюджетных средств (территориальных финансовых органов Ленинградской области)", как обоснованно указал суд, названная норма также не соответствует нормам федерального и областного законодательства.

Согласно ст. 140 БК РФ, п.п. 1.1, 2.4-2.6, 3.8, 4.5, 4.13 Положения о Комитете финансов Ленинградской области (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 319 от 27.12.2004 г.) именно Комитет финансов Ленинградской области обладает статусом финансового органа и органа государственного финансового контроля Ленинградской области, и уполномочен осуществлять контроль за использованием средств областного бюджета Ленинградской области, получать от главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств сведения и материалы, необходимые для контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств.

Как в Уставе Ленинградской области, так и в Положении о Комитете финансов Ленинградской области отсутствует указание о наличии в Ленинградской области территориальных финансовых органов Ленинградской области.

Также суд обоснованно исходил из того, что решением Ленинградского областного суда от 4 октября 2004 г. по гражданскому делу 3-146\2004 г. было удовлетворено заявление прокурора и признан недействующим пункт 1.1 Положения о Комитете финансов Ленинградской области, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 167 от 31.07.2003 г. (в редакции Постановления Правительства Ленинградской области N 206 от 07.10.2003 г.) в части слов "Комитет в лице управлений обеспечивает обслуживание исполнения местных бюджетов по соглашениям с соответствующими органами местного самоуправления" с 06.05.2004 г. Решение суда вступило в законную силу 25 октября 2004 г.

Постановлением Правительства Ленинградской области N 319 от 27.12.2004 г. утвержден список упраздняемых (ликвидируемых) управлений Комитета финансов Ленинградской области в территориальных единицах Ленинградской области (Приложение 4).

С учетом изложенных обстоятельств пункт 9 Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. (в оспариваемой части) также правильно признан недействующим, как противоречащий нормам федерального и областного законодательства.

Довод представителя Законодательного собрания Ленинградской области о том, что перечисление на прямые счета получателей бюджетных средств, поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков, переработчиков угля денежных средств по оплате поставок топливно-энергетических ресурсов производится только при наличии соответствующего пункта в договоре (одной из сторон договора является муниципальное образование), как обоснованно указал суд, не соответствует текстам пунктов 5, 7 в оспариваемой части Приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г.

Из толкования пунктов 4, 5, 6, 7 и 8 Приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г. в совокупности также с однозначностью не следует, что перечисление на прямые счета получателей бюджетных средств, автоперевозчиков, переработчиков угля денежных средств по оплате топливно-энергетических ресурсов производится только при наличии соответствующей оговорки в договоре.

Доводы о том, что термин "территориальный финансовый орган Ленинградской области" не означает, что названный орган относится к органам государственной власти, а под данным термином имеется ввиду территориальный финансовый орган соответствующего муниципального образования, как правильно указал суд, не могут быть признаны обоснованными.

При этом суд правильно исходил из того, что такое толкование сделано без учета остальных положений Приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 г., норм Устава Ленинградской области, Положения о Комитете финансов Ленинградской области.

Довод о том, что именно Ленинградская область как субъект РФ, из бюджета которого предоставляются субвенции на оплату топливно-энергетических ресурсов вправе устанавливать порядок и условия использования названных субвенций, а, следовательно, требования прокурора необоснованны, как правильно указал суд, не может быть признан правомерным по следующим основаниям.

Прокурором не оспаривается правомочие органов государственной власти Ленинградской области устанавливать порядок использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г. (приложение 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г.). Прокурором оспариваются ряд норм данного Порядка в связи с тем, что они противоречат нормам федерального и областного законодательства.

Доводы о том, что прокурор смешивает понятия "предоставление субвенций по оплате топливно-энергетических ресурсов" и "перечисление денежных средств по оплате топливно-энергетических ресурсов" также, как правильно указал суд, не могут быть признаны обоснованными.

Прокурором оспариваются пункты 5 и 7 (в части) Приложения 25 областного закона N 101-оз от 29.11.2004 г. по тому основанию, что в них содержится ссылка на прямое перечисление на счета (или на перечисление на прямые счета) получателей бюджетных средств, поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля денежных средств на оплату поставок топлива со счетов областного бюджета, что, по существу, является прямым нарушением ст.ст. 6, 38 БК РФ в части соблюдения принципа адресности при предоставлении муниципальным образованиям субвенций на оплату поставок топливно-энергетических ресурсов.

Смешение понятий в данном случае не происходит. Порядок использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 г., утвержденный областным законом N 101-оз от 29.11.2004 г. в Приложении 25 (равно как и процедура конкретных расчетов, содержащаяся в названном Порядке) должен также соответствовать требованиям ст.ст. 6, 38 БК РФ.

Довод о том, что прокурором не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что указанные выше субвенции муниципальным образованиям не предоставлялись, а наоборот, в ходе судебного разбирательства были представлены документы, подтверждающие предоставление указанных субвенций муниципальным образованиям в полном объеме, как правильно указал суд, также может быть признан в качестве основания для отклонения требований прокурора, поскольку прокурором заявлено требование в порядке ст. 251 ГПК РФ об оспаривании нормативного правового акта, а не оспариваются в судебном порядке конкретные размеры субсидий, предоставленных тем или иным муниципальным образованиям.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, проверялись судом и по изложенным в решении суда основаниям правильно признаны несостоятельными.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Ленинградского областного суда от 16 декабря 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.