Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2006 г. N 33-Г06-18 (извлечение) Отдельные положения областного закона, устанавливающие дополнительные ограничения на размещение игровых заведений, противоречат федеральному законодательству, которое таких ограничений не содержит

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2006 г. N 33-Г06-18
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 11 октября 2006 г. гражданское дело по заявлениям ООО "Альтернатива", ООО "Антей", ООО "Одиссей", ООО "Селена" о признании недействующими ряда норм областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" и по заявлению ООО "Афродита" о признании недействующим областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" по кассационной жалобе Законодательного собрания Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 21 июня 2006 г., которым заявление ООО "Альтернатива" о признании недействующим с момента принятия абзаца 9 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" удовлетворено в полном объеме.

Заявление ООО "Афродита" о признании недействующим со дня его принятия областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" удовлетворено частично.

Заявления ООО "Одиссей" и ООО "Антей" о признании недействующими части 1 статьи 2, подпункта 1 части 2 статьи 2 (в части), подпунктов 4, 5, 7 части 2 статьи 2, абзаца 9 части 2 статьи 2, статьи 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" удовлетворены частично - признаны недействующим со дня их принятия.

Заявление ООО "Селена" о признании недействующими пункта 1 статьи 2, подпунктов 2, 4, 5, 7 пункта 2 статьи 2, подпункта 1 пункта 2 статьи 2 (в части), подпункта 6 пункта 2 статьи 2 (в части), статьи 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" удовлетворено частично. Часть 1 статьи 2, подпункты 2, 4, 5, 7 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" признаны недействующими с момента его принятия. Подпункт 1 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" в части слов "в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах" признан недействующим с момента принятия закона. Подпункт 6 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" в части слов "учреждений культуры" признан недействующим с момента принятия закона. Абзац 9 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" следующего содержания "Объекты игорного бизнеса не могут быть размещены на расстоянии менее 200 метров от объектов, перечисленных в части 2 настоящей статьи" признан недействующим с момента принятия закона.

В удовлетворении заявления ООО "Афродита" о признании областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20.03.2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" в полном объеме в остальной части требований отказано.

В удовлетворении заявлений ООО "Антей", ООО "Одиссей", ООО "Селена" о признании недействующим статьи 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" с момента принятия закона отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., объяснения представителя Законодательного собрания Ленинградской области М., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей ООО "Альтернатива" Т. и К., ООО "Антей", ООО "Одиссей" и ООО "Селена" Б., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ООО "Альтернатива", осуществляющее предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, в том числе путем размещения и эксплуатации залов игровых автоматов, обратилось в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия абзаца 9 части 2 статьи 2 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" следующего содержания: "Объекты игорного бизнеса не могут быть размещены на расстоянии менее 200 метров от объектов, перечисленных в части 2 настоящей статьи", поскольку оспариваемая норма принята с нарушением пункта 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, положений Федерального закона 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановления Правительства Российской Федерации N 525 от 15 июля 2002 г.

По мнению заявителя, оспариваемой нормой Законодательное собрание Ленинградской области установило дополнительные ограничения на размещение объектов игорного бизнеса, чем превысило свои полномочия и вторглось в пределы компетенции Правительства Российской Федерации. В нарушение статьи 7 Закона РСФСР N 948 от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" оспариваемая норм ограничивает права общества.

ООО "Афродита" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" со дня его принятия, поскольку вводит дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения предпринимательской деятельности, таким образом нарушается право заявителя на свободу предпринимательской деятельности, что является грубым нарушением статей 8, 34, 55 Конституции Российской Федерации, статей 1-3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, областной закон принят с превышением компетенции Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области.

ООО "Антей" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими со дня их принятия статей 2, 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области". Впоследствии обществом были уточнены заявленные требования. Общество просило признать недействующими со дня их принятия: часть 1 статьи 2, подпункт 1 части 2 статьи 2 в части запрета на размещение объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, подпункты 4, 5, 7 части 2 статьи 2, абзац 9 части 2 статьи 2 и статью 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области", так как отдельные положения статьи 2 и статья 3 областного закона вводят дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения предпринимательской деятельности, чем нарушают права заявителя на свободу предпринимательской деятельности.

Кроме того, указанные нормы в целом не соответствуют требованиям статей 8, 34, 55 Конституции Российской Федерации, статей 1-3 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" N 948-1 от 22 марта 1991 г., так как принятие законодательным органом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, регулирующего предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, не входит в компетенцию субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителя, оспариваемые положения статьи 2 областного закона значительно расширяют перечень требований к организатору игорного заведения по сравнению с требованиями, установленными статьями 2, 5, 17 Федерального закона N 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" и подпунктом "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации N 525 от 15 июля 2002 г. "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений".

В порядке пункта 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" федеральное законодательство не предоставляет возможности органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по регулированию предпринимательской деятельности в области игорного бизнеса.

Статья 3 оспариваемого закона, как указывало ООО "Антей", противоречит статье 6 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как к полномочиям органов местного самоуправления не отнесены вопросы по регулированию игорного бизнеса.

ООО "Одиссей" обратилось в суд по аналогичным основаниям с требованием о признании недействующими со дня их принятия: части 1 статьи 2, подпункта 1 части 2 статьи 2 в части запрета на размещение объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах, подпунктов 4, 5, 7 части 2 статьи 2, абзаца 9 части 2 статьи 2 и статьи 3 областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области".

ООО "Селена" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими следующих норм областного закона Ленинградской области N 15-оз от 20 марта 2006 г. "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области": пункта 1 статьи 2; подпунктов 2, 4, 5 и 7 пункта 2 статьи 2 в полном объеме; подпункта 1 пункта 2 статьи 2 - в части запрета размещения объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах; подпункта 6 пункта 2 статьи 2 - в части слов "учреждений культуры"; статьи 3.

Как указало общество, оспариваемые нормы содержат дополнительные ограничения для размещения объектов игорного бизнеса по сравнению с Федеральным законом N 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Положением о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и объектов игорного бизнеса, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации N 525 от 15 июля 2002 г., и противоречат статье 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Установление дополнительных ограничений по размещению объектов игорного бизнеса законом субъекта Российской Федерации не только противоречит федеральному законодательству, но и принято законодательным органом субъекта Российской Федерации с превышением полномочий субъекта Российской Федерации.

Между тем, обжалуемые нормы областного закона делают невозможным осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Ленинградской области, что нарушает права заявителя, гарантированные статьями 8, 34 Конституции Российской Федерации.

Судом вынесено приведенное выше решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе Законодательное собрание Ленинградской области. Полагает, что суд неправильно применил нормы материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не находит оснований для отмены решения по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Удовлетворяя требования заявителей, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые ими положения областного закона (в части) противоречат действующему федеральному законодательству.

28 марта 2006 г. в N 33 газеты "Вести" и 17 апреля 2006 г. в N 12 "Вестника Правительства Ленинградской области" был опубликован областной закон Ленинградской области N 15-оз "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области", в преамбуле которого указано, что он в целях защиты прав и свобод человека и гражданина определяет порядок размещения объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области.

Статьей 1 оспариваемого закона даны определения понятий объектов игорного бизнеса, казино, зала игровых автоматов, букмекерской конторы, тотализатора.

В соответствии с частью 1 статьи 2 оспариваемого закона объекты игорного бизнеса размещаются в изолированных помещениях площадью не менее 50 квадратных метров, имеющих отдельный вход. При этом, для зала игорных автоматов площадь указанных помещений не может составлять менее 80 квадратных метров, а количество установленных игровых автоматов не может составлять менее 20; для казино площадь указанных помещений не может составлять менее 300 квадратных метров, количество установленных игровых автоматов не может составлять менее 30, а количество игровых столов не может составлять менее 5.

Согласно части 2 статьи 2 областного закона запрещается размещение объектов игорного бизнеса: 1) в жилых помещениях, а также в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах. Действие настоящего пункта не распространяется на объекты игорного бизнеса, расположенные в нежилых помещениях жилых домов по состоянию на 1 января 2006 года; 2) в помещениях органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления; 3) в помещениях медицинских учреждений, аптек, а также организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; 4) на рынках, в магазинах, супермаркетах, в помещениях предприятий общественного питания и бытового обслуживания населения; 5) в зданиях автовокзалов, железнодорожных и речных вокзалов, речных портов; 6) в помещениях детских садов, детских домов, школ, профессионально-технических училищ, спортивных заведений и учреждений, иных образовательных учреждений, учреждений культуры и учреждений, осуществляющих работу с несовершеннолетними; 7) в санаториях, домах отдыха, пансионатах, оздоровительных лагерях, на туристических базах.

В силу абзаца 9 части 2 статьи 2 областного закона объекты игорного бизнеса не могут быть размещены на расстоянии менее 200 метров от объектов, перечисленных в части 2 настоящей статьи.

Частью 1 статьи 3 областного закона предусмотрено, что хозяйствующие субъекты, независимо от форм собственности, осуществляющие деятельность по организации и содержанию игорных заведений, согласовывают размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления тех муниципальных образований, на территории которых расположены объекты игорного бизнеса, в соответствии с действующим законодательством. Порядок размещения объектов игорного бизнеса на территориях муниципальных образований определяется муниципальными правовыми актами.

Частью 2 статьи 3 областного закона установлено, что органы местного самоуправления руководствуются положениями настоящей статьи при выделении земельных участков хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по организации и содержанию игорных заведений, для размещения объектов игорного бизнеса.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд правильно отметил, что отсутствие специального федерального закона, регулирующего деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, не означает, что вопросы размещения объектов игорных заведений федеральным законодательством не разрешены.

Так, в соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона N 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности являются основными принципами осуществления лицензирования.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации (в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства) утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино), деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в силу пункта 2 статьи 17 названного выше Федерального закона устанавливается Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 525 от 15 июля 2002 г. утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, подпунктом б) пункта 4 которого запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Иных запретов на размещение тотализаторов и игорных заведений данное Положение не содержит.

Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством разрешен, в связи с чем у Законодательного собрания Ленинградской области не было оснований считать, что субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, мог принять закон о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством.

Ссылки в кассационной жалобе на положения проекта Федерального закона "О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и производству игрового оборудования" несостоятельны и не являются основанием к отмене решения, принятого судом первой инстанции.

При таком положении решение суда об удовлетворении заявленных требований является законным и обоснованным.

Доводы кассационной жалобы Законодательного собрания Ленинградской области направленные на иное толкование норм материального права, примененных судом при разрешении данного дела, ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 21 июня 2006 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательного собрания Ленинградской области - без удовлетворения.