Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 58-Г06-49 Суд признал недействующим постановление исполнительного органа субъекта РФ о мерах по развитию отрасли жилищно-коммунального хозяйства, поскольку правительство края, как исполнительный орган, не вправе предусматривать финансирование краевых целевых программ на перспективу, а долгосрочные целевые программы подлежат утверждению только соответствующим законодательным органом субъекта РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 13 декабря 2006 г. N 58-Г06-49

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействующим постановления Правительства Хабаровского края от 23.06.2006 г. N 97-пр "О мерах по развитию отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае до 2010 года"

по кассационной жалобе правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 13 октября 2006 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации С. об оставлении решения суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании постановления Правительства Хабаровского края от 23.06.2006 г. N 97-пр "О мерах по развитию отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае до 2010 года" недействующим, ссылаясь на то, что оно противоречит нормам ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ", Уставу Хабаровского края, Бюджетному кодексу Хабаровского края.

Содержание утвержденных данным постановлением Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006-2010 годы и Мероприятий по реализации I и II этапов Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006-2010 годы характеризуют их как программу социально-экономического развития субъекта РФ, которая подлежит утверждению представительным органом государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, утвержденной оспариваемым постановлением Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края на 2006-2010 годы урегулированы правоотношения, относящиеся к вопросам местного значения, что противоречит нормам ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Решением Хабаровского краевого суда от 13 октября 2006 года постановлено: заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда постановление Правительства Хабаровского края от 23.06.2006 г. N 97-пр "О мерах по развитию отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае до 2010 года".

В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене решения ввиду существенных нарушений норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 23.06.2006 г. N 97-пр утверждены: перспективное развитие жилищно-коммунального хозяйства края до 2010 года, прогноз (перспективы) ожидаемых социально-экономических результатов реализации Стратегии, перспективное планирование финансовых расходов, в том числе и бюджетных - основные направления модернизации ЖКХ и инвестиционной деятельности (п. 8 Стратегии), предлагаемые объемы финансирования Стратегии (таблица 8.12), предлагаемая стоимость Стратегии развития в разрезе типов поселения края на период 2006-2010 годы (таблица 8.13), а также Мероприятия по реализации поставленных социальных и экономических задач, определены сроки выполнения мероприятий и исполнители.

В соответствии с подп. "г" п. 2 ст. 5, п. "б" ч. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" программы социально-экономического развития субъекта РФ утверждаются законом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Согласно п. 8 ст. 30.3 Устава Хабаровского края, п. 6 ст. 131, п. 1 ст. 144 Бюджетного кодекса Хабаровского края утверждение программ социально-экономического развития края отнесено к полномочиям Законодательной Думы Хабаровского края.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 37 Устава края, п. 2 ч. 2 ст. 16 Закона Хабаровского края "О Правительстве Хабаровского края" Правительство края разрабатывает для представления Губернатором края в Думу проекты программ социально-экономического развития Хабаровского края.

Из содержания п. 1 ст. 144 Бюджетного кодекса Хабаровского края следует, что Губернатор края вносит на рассмотрение Законодательной Думы одновременно с проектом закона края о бюджетной системе края на очередной финансовый год, в том числе, проекты программ социально-экономического развития края, проекты изменений в утвержденные программы по мероприятиям и объемам финансирования на очередной финансовый год.

Перечень программ и объем их финансирования в силу п. 3 ст. 131.1, п. 1 ст. 133 Бюджетного кодекса Хабаровского края, входит в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджетной системе края, и утверждается отдельным приложением к закону края о бюджетной системе края на очередной финансовый год.

Суд сделал правильный вывод, что Стратегия и Мероприятия фактически являются программой социально-экономического развития субъекта РФ, поскольку нормы оспариваемого нормативного правового акта представляют собой скоординированный по финансовому обеспечению, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем по приоритетным направлениям социально-экономического развития края с учетом Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года и Основных направлений экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года, национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Пунктом 8 Стратегии Основных направлений модернизации ЖКХ и инвестиционной деятельности и п. 8.3 Стратегии предусмотрен объем финансирования на 2006-2010 годы в размере 25,30 млрд. руб., в том числе бюджетных средств - 4,5 млрд. руб., чем нарушены требования ст. 32 Бюджетного кодекса РФ.

Расходы бюджета принимаются законодательным органом края на соответствующий год, Правительство края, как исполнительный орган, не вправе предусматривать финансирование краевых целевых программ на перспективу.

Согласно п.п. 4, 6 ст. 14, п. 4 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения этих поселений.

В силу п. 3, ч. 1 ст. 17, п. 3 ст. 54 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым формирование и размещение муниципального заказа осуществляется органами местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В нарушение вышеназванных норм федерального закона п.п. 6.4-6.4.3 Стратегии установлена система управления ЖКХ поселений, а п.п. 6.2, 6.3, 6.5.1, 6.7.1 Стратегии определяется порядок формирования и размещения городского (поселенческого) заказа на жилищно-коммунальное обслуживание на конкурсной основе.

Таким образом, исполнительный орган государственной власти субъекта регулирует правоотношения, относящиеся к вопросам местного значения.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации. Законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона им принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Между тем, п.п. 6.5, 6.5.2, 6.6.1.1 Стратегии определены правоотношения в сфере приватизации муниципального имущества, чем нарушаются права на осуществление местного самоуправления, которое в силу ст. 12, 132 Конституции Российской Федерации в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда.

Долгосрочные целевые программы действительно разрабатываются органом исполнительной власти, однако подлежат утверждению только соответствующим законодательным (представительным органом).

Стратегия и Мероприятия, утвержденные оспариваемым Постановлением, в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым к программам социально-экономического развития субъекта РФ.

Судом правильно исследовался вопрос о правомерности действий Правительства края с учетом представленных полномочий по принятию оспариваемого прокурором акта.

Относительно правовой природы оспариваемого акта суд правильно учел, что пункты 2-2.4 Постановления N 97-пр устанавливают правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, и не содержат положений организационно-распорядительного характера.

Правовой статус Стратегии и Развития непосредственно связан с оспариваемым постановлением, которое в полной мере отвечает требованиям по форме и содержанию нормативному правовому акту.

Суд проанализировал нормы правовых актов, на которые ссылается прокурор в обоснование своих требований, правильно сопоставил предмет регулирования, сферу действия оспариваемого акта и федерального законодательства.

Нормы материального права применены судом правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не имеется.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 13 октября 2006 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.