Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2006 г. N 47-Г06-283 Суд признал недействующим в части закон субъекта РФ, поскольку оспариваемая норма допускает участие губернатора в процессе формирования органов местного самоуправления, что противоречит федеральному законодательству, которое не предусматривает участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 30 августа 2006 г. N 47-Г06-283

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерация

рассмотрела в судебном заседании от 30 августа 2006 г. дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 2 части 3 ст. 69 Закона Оренбургской области от 12 мая 2004 г. N 1153/177-111-ОЗ "О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области" по кассационному представлению заместителя прокурора оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 26 мая 2006 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., объяснения представителя Правительства Оренбургской области И., считавшей решение суда правильным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В., полагавшей кассационное представление подлежащим удовлетворению. Судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, сославшись на то, что оспариваемой нормой Закона Оренбургской области предусмотрено право Губернатора области наравне с депутатами представительного органа местного самоуправления предлагать кандидата на должность главы муниципального образования, в то время как это противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым, органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования и наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они не входят в систему органов государственной власти, участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом. Предлагая кандидата на должность главы муниципального образования, губернатор тем самым участвует в формировании органов местного самоуправления, что является недопустимым.

Как отмечено выше, решением Оренбургского областного суда от 26 мая 2006 г., в удовлетворении заявления отказано, что мотивировано тем, что согласно части 2 ст. 3 и пункта "в" части 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением. Согласно ст. 6 данного Федерального закона муниципальные выборы, в том числе выборы глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления, а также принятие соответствующего закона субъекта Российской Федерации, к вопросам местного значения не относится. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий лишь обеспечивают подготовку и проведение муниципальных выборов. В соответствии с действующей частью 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава в соответствии с положениями Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных пряв и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок избрания глав муниципальных образований представительным органом муниципального образования из своего состава на федеральном уровне законодательно не определен. Исходя из указанного, Оренбургская область, как субъект РФ, вправе самостоятельно своим законом установить такой порядок. Суд указал также, что нарушений федерального законодательства оспариваемой прокурором нормой не допущено, поскольку Закон области принят в соответствии с полномочиями Оренбургской области, а оспариваемая норма прав муниципальных образований не нарушает, так как кандидатура на должность главы муниципального образования (в случае, если он избирается представительным органом муниципального образования), даже если кандидат и предложен главой администрации области (в настоящее время - губернатором Оренбургской области), должен участвовать в муниципальных выборах и может быть назначен на должность главы муниципального образования только по результатам голосования. При этом все кандидаты на должность главы муниципального образования должны быть депутатами представительного органа муниципального образования и все они обладают равными правами и возможностями, а, следовательно, предложенная губернатором области кандидатура не имеет каких-либо преимуществ перед другими кандидатами, предложение губернатора области не является обязательным для депутатов, которые вправе с ним не согласиться.

В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения - об удовлетворении заявления, поскольку согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Этим законом определены полномочия субъекта РФ: последний обеспечивает государственные гарантии прав населения на осуществления местного самоуправления - часть 4 статьи 3, часть 3 статьи 23; осуществляет правовое регулирование определенных отношений в сфере местного самоуправления не принимая непосредственного участия в решении вопросов местного самоуправления - статья 6; устанавливает виды избирательных систем, которые применяются при проведении муниципальных выборов и порядок их применения - часть 3 статьи 23; устанавливает наименование представительного органа, органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации - часть 3 статьи 34; выполняет ряд других полномочий, указанных в законе. В то же время, в части 4 статьи 34 этого же Закона определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона N 131-Ф3. Поскольку эти статьи не касаются рассматриваемого конкретного вопроса, то с учетом конституционных гарантий организации местного самоуправления органы государственной власти и государственные должностные лица не вправе вмешиваться при формировании органов местного самоуправления, в том числе, избирании глав администрации муниципального образования. Оспариваемой прокуратурой нормой закона главе администрации области (в настоящее время губернатору области) предоставляется право предлагать кандидатуру на должность главы муниципального образования, т.е. фактически разрешено высшему должностному лицу органов исполнительной власти области непосредственно участвовать в формировании органов местного самоуправления, чем допускается нарушение положений федерального законодательства.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям. Приведенные выше доводы кассационного представления, являются обоснованными, поскольку основаны на требованиях действующего законодательства.

Указанным выше ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных данным Законом (ст. 37) настоящего Федерального закона, которым не предусмотрена возможность участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления).

Формирование органов местного самоуправления предполагает (от начала и до конца) процесс организации (создания) органов местного самоуправление#. Составной частью (одним из этапов) является выдвижение (предложение) кандидатур на должность главы муниципального образования.

Исходя из этого, следует признать, что доводы кассационного представления о том, что оспариваемая норма областного Закона, вопреки положениям федерального Закона, допускает участие губернатора в процессе формирования органов местного самоуправления, отражают фактическое содержание оспариваемой нормы закона области и указывают на ее противоречие федеральному закону.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 26 май 2006 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора области удовлетворить: признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению абз. 2 части 3 статьи 69 закона области "О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области".