Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 56-Г07-2 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Приморского края от 23 декабря 2005 г. N 319-КЗ "О краевом бюджете на 2006 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 56-Г07-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 21 ноября 2006 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Х.А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ В.Т.А., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:

Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений статьи 4 и статьи 25 Закона Приморского края "О краевом бюджете на 2006 год" от 23.12.2005 года N 319-КЗ (в редакции законов Приморского края от 05.04.2006 года N 342-КЗ, от 09.06.2006 года N 366-КЗ, от 13.09.2006 года N 392-КЗ).

В последующем прокурор требования уточнил и просил признать недействующими положения статьи 4 и абзаца 11 пункта 1 статьи 25 данного закона.

Решением Приморского краевого суда от 21 ноября 2006 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Администрации Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно п. "з" ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации.

Статьей 75 Конституции Российской Федерации закреплено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

Налоговый кодекс Российской Федерации в силу статьи 1 Налогового кодекса является законом, обладающим высшей юридической силой в области налоговых отношений.

Согласно пункта 4 статьи 1 Налогового кодекса РФ законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Статьей 4 Закона Приморского края от 23.12.2005 года N 319-КЗ "О краевом бюджете на 2006 год" (в редакции Закона Приморского края от 09.06.2006 года N 366-КЗ) установлено, что сборы от операций, связанных с регистрацией транспортных средств, взимаемых государственной инспекцией безопасности дорожного движения управления внутренних дел Приморского края в виде стоимости реализуемой при вышеуказанных операциях спецпродукции, то есть государственных знаков, свидетельств о регистрации транспортных средств, водительских удостоверений и другой спецпродукции, зачисленные в доход краевого бюджета, в полном объеме направляются управлению внутренних дел Приморского края на осуществление целевых расходов по обеспечению безопасности дорожного движения. Денежные средства, поступившие в краевой бюджет в 2005 году в пределах утвержденного плана и не использованные в течение года, переходят на 2006 год и расходуются на обеспечение безопасности дорожного движения.

Пунктом 10 статьи 13 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина отнесена к федеральным налогам и сборам.

Федеральным законом N 127-ФЗ от 02.11.2004 года Налоговый кодекс Российской Федерации с 01.01.2005 года дополнен главой 25.3 "Государственная пошлина" и установлена государственная пошлина за действия, осуществляемые органами ГИБДД при государственной регистрации и совершении прочих юридически значимых действий, осуществляемых указанными органами (пункты 29-40 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ). Данные платежи отнесены к федеральным сборам.

Статьей 333.16 Налогового кодекса Российской Федерации запрещено взимание за совершение юридически значимых действий, предусмотренных главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации иных платежей, за исключением государственной пошлины.

Понятие сбора, под режим которого попадает государственная пошлина, установлено статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пункту 2 данной статьи под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Изготовление регистрационных знаков, водительских удостоверений, технических паспортов и другой специальной продукции, необходимой для допуска автомототранспорта и водителей к участию в дорожном движении, как правильно указал суд, существенными признаками сбора, предусмотренного статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации не обладает.

Данное обстоятельство не оспаривалось и представителем Законодательного Собрания Приморского края.

Кроме того, согласно ст. 333.16 Налогового кодекса Российской Федерации действия по изготовлению регистрационных знаков, водительских удостоверений, технических паспортов и другой полиграфической продукции не отнесены к числу юридически значимых действий.

Следовательно, суд обоснованно указал, что отношения, возникающие в связи с взиманием данной платы, не являются налоговыми отношениями, поэтому сбор, взимаемый УВД ГИБДД Приморского края в виде стоимости реализуемой продукции, не является доходом краевого бюджета.

Доводы представителей Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края, что оспариваемой нормой определен только механизм бюджетного регулирования зачисления этой платы суд правильно признал несостоятельными исходя из буквального содержания текста оспариваемой статьи закона, согласно которой указанные в ней затраты отнесены к сборам.

Согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.1992 года N 228 "О некоторых вопросах связанных с эксплуатацией автомототранспорта в Российской Федерации" предприятия, учреждения и организации-изготовители специальной продукции, указанной в пункте 1 настоящего Постановления реализуют ее заказчикам - органам внутренних дел по свободным отпускным ценам с учетом налога на добавленную стоимость.

При этом обязательность зачисления названных средств в бюджет не предусмотрена, соответствующий код классификации доходов бюджета Федеральным законом от 15.08.1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации в Российской Федерации" не установлен.

Доводы представителей Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края о том, что возражения основаны на письмах Министерства Финансов Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 03-06-03-05/29, от 5 октября 2006 года N 036-03-04/81, от 24 июня 2005 г. N 03-06-03-03/40 и Указании Минфина РФ от 10.04.06 г. N 02-03/813, суд правильно признал несостоятельными, поскольку их содержание не согласуется с указанными выше положениями Налогового кодекса РФ.

Соглашаясь с решением суда в этой части, Судебная коллегия учитывает также и то, что решением Верховного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. по делу N ГКПИ06-793 удовлетворено заявление Ч.Д.А. о признании недействующими в части абз. 1 и 2 подп. "а" пункта 4 постановления Правительства РФ от 8 апреля 1992 г. N 228 (в редакции от 8 мая 2002 г. N 302) "О некоторых вопросах, связанных с эксплуатацией авто-мототранспорта в Российской Федерации".

Согласно указанному решению за государственную регистрацию транспортных средств и совершение иных регистрационных действий, перечисленных в подпунктах 29-40 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ, физические лица и организации не должны уплачивать иные платежи, кроме государственной пошлины, что подтверждается также п. 3 ст. 15 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

При этом суд не согласился с доводами представителей Правительства РФ о том, что оспариваемыми предписаниями Постановления установлены неналоговые платежи, которые должны взиматься с заинтересованных лиц помимо уплаты государственной пошлины.

Согласно выводам суда отсутствует федеральный закон, который бы возлагал на организации и граждан обязанность по оплате затрат на изготовление специальной продукции, указанной в оспариваемых предписаниях Постановления, либо предоставлял бы Правительству РФ право устанавливать такую обязанность своим нормативным правовым актом.

В силу положений ст. 12, ст. 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашением должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

В статье 6 данного кодекса расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации законами субъекта Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентирован в статьях 19-21 Главы 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Абзац 11 пункта 1 статьи 25 Закона Приморского края от 23.12.2005 г. N 319-КЗ "О краевом бюджете на 2006 год" определяет, что из образованного в сумме 5333788,4 тыс. рублей фонда компенсаций в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий производится выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Требования прокурора, что данная норма закона в части передачи бюджетам муниципальных образований субвенций на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг также противоречит федеральному законодательству, устанавливающему государственные гарантии осуществления местного самоуправления и определяющему порядок исполнения ими государственных полномочий суд правильно признал обоснованными.

В соответствии с пунктом 7 статьи 19 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В силу статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции носят исключительно целевой характер, в связи с чем возникновению расходных обязательств в виде выполнения отдельных государственных полномочий и передаче субвенций на их выполнение, как обоснованно указал суд, должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями. В случае, если закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусматривает предоставление органам местного самоуправления субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий, им должны вводиться в действие и законы, предусматривающие наделение органов местного самоуправления такими полномочиями.

Как видно из материалов дела и установлено судом, соответствующий краевой закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предоставлению из краевого фонда компенсаций субвенций на оплату жилья и коммунальных услуг в Приморском крае отсутствует.

Следовательно, суд обоснованно исходил из того, что нормы закона, определяющие порядок предоставления и расходования через местные бюджеты субвенций на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и, соответственно, устанавливающие права и обязанности органов местного самоуправления без передачи государственных полномочий на их реализацию в установленном законом порядке противоречат требованиям действующего федерального законодательства.

В соответствии с подпунктом 25 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджет), относится предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Однако, пунктом 6 статьи 26.3 данного Федерального закона предусмотрено, что по вопросам, указанным в пункте 2 названной статьи, законами субъекта Российской Федерации, в порядке, определяемом Федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, за исключением в том числе пункта 25 настоящей статьи (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в силу статьи 2 Бюджетного кодекса является законом, обладающим высшей юридической силой в области бюджетных отношений.

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации к формам межбюджетных трансферов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся, в том числе, субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций в соответствии со статьей 140 настоящего Кодекса и иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

В силу статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета Российской Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

С учетом указанных положений данного закона, поскольку региональный фонд компенсаций имеет исключительно целевую направленность, то предоставление из него субвенций на финансирование расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, являющихся полномочием субъекта Российской Федерации, как обоснованно указал суд, может быть передано органам местного самоуправления.

Суд правильно признал несостоятельными доводы возражении представителей Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов администрации Приморского края об отсутствии у прокурора оснований на обращение в суд для оспаривания указанных выше положений Закона "О краевом бюджете на 2006 год".

В соответствии с положениями статьи 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Противоречие оспариваемых правовых норм положениям указанного выше федерального законодательства нашло свое подтверждение в судебном заседании.

Статья 251 ГПК РФ не содержит обязанности для прокурора об указании в заявлении сведений о нарушении чьих-либо прав и законных интересов. Такая обязанность согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ предусмотрена лишь для граждан и организаций, обращающихся с аналогичными заявлениями.

Поскольку настоящее дело относится к делам, возникающим из публичных правоотношении, заявление прокурора, как обоснованно указал суд, может не содержать данных, конкретизирующих чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушаются данными правовыми нормами. Заявление подано в суд в пределах компетенции прокурора.

Вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательства, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным выше основаниям.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Приморского краевого суда от 21 ноября 2006 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края - без удовлетворения.