Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 64-Г07-5 Об отказе в признании недействующим п. 2 ст. 3 Закона Сахалинской области от 3 июля 2006 г. N 69-ЗО "О внесении изменений в статью 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в статью 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 64-Г07-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 статьи 3 Закона Сахалинской области от 3 июля 2006 года N 69-ЗО "О внесении изменений в статью 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в статью 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области" по кассационным жалобам Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 14 декабря 2006 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е.В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации В.Т.А., полагавшей решение суда отменить и постановить новое об отказе в удовлетворении заявления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Сахалинской областной Думой 22 июня 2006 г. принят Закон N 69-ЗО "О внесении изменений в ст. 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в ст. 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области", который 3 июля 2006 г. подписан Губернатором Сахалинской области и официально опубликован в газете "Губернские ведомости" 5 июля 2006 г. N 119.

Пунктом 2 статьи 3 данного Закона установлено, что действие закона распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 г.

Прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании пункта 2 статьи 3 названного Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим по тем основаниям, что оспариваемым законом предусмотрено предоставление местным бюджетам субсидий из областного бюджета на выплату установленных надбавок к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в муниципальных библиотеках и учреждениях культуры. Поскольку оспариваемым законом регулируются вопросы в области бюджетных правоотношений, закон является актом бюджетного законодательства.

Между тем Бюджетным Кодексом Российской Федерации не предоставлена возможность придания такому закону обратной силы и его действие не может распространяться на правоотношения, возникшие до его принятия.

В судебном заседании прокурор Сахалинской области заявленные требования поддержал.

Сахалинская областная Дума и Губернатор Сахалинской области просили суд в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.

Решением Сахалинского областного суда от 14 декабря 2006 г. заявление прокурора удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 3 Закона Сахалинской области от 3 июля 2006 года N 69-30 "О внесении изменений в статью 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в статью 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области".

В кассационных жалобах Губернатор Сахалинской области и Сахалинская областная Дума просят указанное решение суда отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, областной суд исходил из того, что оспариваемым в настоящем деле Законом предусмотрено предоставление местным бюджетам из областного бюджета субсидий на выплату установленных надбавок к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в муниципальных учреждениях культуры и в муниципальных библиотеках. В связи с этим у Сахалинской области возникло соответствующее расходное обязательство, повлекшее формирование расходов областного бюджета, закрепленное внесением изменений в Закон Сахалинской области "О бюджете на 2006 год" с передачей средств областного бюджета в местный бюджет путем распределения субсидий между муниципальными образованиями, что дает основание полагать, что нормы оспариваемого прокурором закона регулируют бюджетные правоотношения.

Поскольку бюджетным законодательством не предусмотрена обратная сила законов, регулирующих бюджетные правоотношения, оспариваемая норма, предусматривающая, что действие закона распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 г., противоречит федеральному законодательству.

Между тем, такое суждение суда нельзя признать обоснованным по следующим основаниям.

Статьей 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям отнесены отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц. В установленных законом случаях организации и граждане могут быть получателями бюджетных средств, но возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и др. законодательством.

Как усматривается из материалов дела пунктом 5 статьи 20 Закона Сахалинской области от 16 октября 2000 года N 222 "О культуре" работникам организаций и учреждений культуры, находящимся на финансировании областного и местных бюджетов, были установлены надбавки к заработной плате за непрерывный стаж работы согласно "Положению о порядке начисления и выплаты надбавок за непрерывный стаж работы в организациях и учреждениях культуры", утверждаемому Губернатором Сахалинской области.

Статьей 1 оспариваемого Закона области в статью 20 данного Закона внесены изменения, п. 5 признан утратившим в силу, пунктом 3 работникам областных государственных учреждений культуры установлена надбавка к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в учреждениях культуры. Размер, порядок и условия применения указанной надбавки устанавливаются Администрацией Сахалинской области.

При принятии органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, устанавливающих надбавку к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в муниципальных учреждениях культуры в размере, не превышающем размера надбавки, установленной работникам областных государственных учреждений культуры, муниципальным образованиям в Сахалинской области предоставляются субсидии из областного бюджета.

Статьей 32 Закона Сахалинской области от 22 октября 1997 года N 47 "О библиотечном деле в Сахалинской области" библиотечным работникам библиотек и учреждений, находящихся на финансировании областного или муниципального бюджетов, были установлены надбавки к заработной плате за непрерывный стаж библиотечной работы согласно "Положению о порядке начисления и выплаты надбавок за непрерывный стаж работы в библиотеках" (приложение N 1) из областного бюджета (п. 4).

Статьей 2 оспариваемого Закона области в указанную норму внесены изменения, пункт 4 изложен в следующей редакции: библиотечным работникам областных государственных библиотек устанавливается надбавка к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в библиотеках. Размер, порядок и условия применения указанной надбавки устанавливаются администрацией Сахалинской области. При принятии органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, устанавливающих надбавку к тарифной ставке (окладу) за непрерывный трудовой стаж работы в муниципальных библиотеках в размере, не превышающем размера надбавки, установленной работникам областных государственных библиотек, муниципальным образованиям в Сахалинской области предоставляются субсидии из областного бюджета.

Анализ приведенных норм областного Закона позволяет сделать вывод о том, что оспариваемый закон Сахалинской области нельзя отнести к актам бюджетного законодательства, поскольку данный Закон не регулирует отношения, предусмотренные ст. 1 Бюджетного кодекса РФ.

Положения оспариваемого Закона, устанавливающие надбавки к тарифной ставке (окладу) работникам областных государственных учреждений культуры и областных государственных библиотек за непрерывный трудовой стаж работы, являются нормами трудового права, поскольку устанавливают право работников перечисленных областных учреждений на надбавку за непрерывный трудовой стаж работы и не регулируют бюджетные отношения. И, кроме того, в силу ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации физические лица не являются участниками бюджетного процесса.

Трудовой кодекс РФ допускает распространение действия закона, содержащего нормы трудового права на отношения, возникшие до введения его в действие (абз. 3 ст. 12 ТК РФ).

В этой связи оспариваемый закон области в указанной части не противоречит ст. 5 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, следовательно, в этой части судом неправильно применены нормы материального права.

Нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемыми нормами предусмотрено предоставление местным бюджетам субсидий из областного бюджета на выплату установленных надбавок в связи, с чем у Сахалинской области возникло соответствующее расходное обязательство, повлекшее увеличение расходов областного бюджета.

В силу ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", 144 ТК РФ, ч. 4 ст. 86 Бюджетного Кодекса РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников муниципальных предприятий и учреждений. Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации в муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 138 или дотации из бюджета муниципального района в соответствии с пунктом 4 статьи 142.1 настоящего Кодекса, размер оплаты труда работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации.

Необоснованным является вывод суда о том, что с принятием оспариваемого Закона у Сахалинской области возникли расходные обязательства, поскольку в соответствии с вышеприведенными нормами федерального законодательства обязательства по установлению и выплате указанных надбавок работникам муниципальных учреждений является расходными обязательствами муниципальных образований.

Оспариваемый Закон области не устанавливают конкретные размеры субсидий по конкретным муниципальным образованиям, а лишь определяют границы, в рамках которых указанные надбавки с учетом принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований могут быть установлены представительными органами местного самоуправления. Принятие данного Закона не влечет расходных обязательств Сахалинской области по передаче субсидий в местные бюджеты, поскольку, как следует из текста самого закона, такие обязательства могут иметь место при принятии соответствующих нормативных правовых актов органами местного самоуправления.

Кроме того, суд не учел, что до принятия оспариваемого Закона области указанные надбавки были установлены как для областных, так и для муниципальных учреждений и выплачивались.

Учитывая изложенное, следует признать, что оспариваемый Закон сам по себе не влечет расходных обязательств Сахалинской области и увеличения финансирования по существующим видам расходов или введения новых видов расходов бюджета и, следовательно, его нельзя отнести к актам бюджетного законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона Сахалинской области от 20 февраля 2002 года N 320 "О порядке подписания, обнародования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области" обратная сила закону области может быть придана только законом области.

При данных обстоятельствах следует признать, что пункт 2 статьи 3 Закона Сахалинской области от 3 июля 2006 года N 69-ЗО "О внесении изменений в статью 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в статью 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области" не противоречит федеральному законодательству.

В связи с тем, что судом неправильно применены нормы материального права, решение суда подлежит отмене, а поскольку обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела установлены, Судебная коллегия полагает возможным вынести по делу новое решение, которым отказать прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 14 декабря 2006 г. - отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора Сахалинской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2 ст. 3 Закона Сахалинской области от 3 июля 2006 года N 69-ЗО "О внесении изменений в статью 20 Закона Сахалинской области "О культуре" и в статью 32 Закона Сахалинской области "О библиотечном деле в Сахалинской области" - отказать.