Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 64-Г07-4 Об отказе в признании недействующей части 2 статьи 13 Закона Сахалинской области от 7 июня 2006 г. N 61-30 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2007 г. N 64-Г07-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу части 1 статьи 2 Закона Сахалинской области от 7 июня 2006 года N 61-30 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" в части слов "исходя из нормативов потребления электрической энергии (для проживающих в домах, не имеющих центрального отопления - нормативов потребления топливом), установленных региональной энергетической комиссией Сахалинской области", и части 2 статьи 13 названного Закона по кассационным жалобам Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 22 декабря 2006 года, которым заявление прокурора Сахалинской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Г., полагавшей решение суда подлежащим частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Сахалинской области N 61-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" принят Сахалинской областной Думой 31 мая 2006 года, подписан губернатором Сахалинской области 7 июня 2006 года и опубликован в газете "Губернские ведомости" от 15 июня 2006 года N 105 (2582).

Прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу части 1 статьи 2 Закона Сахалинской области от 7 июня 2006 года N 61-30 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" в части слов "исходя из нормативов потребления электрической энергии (для проживающих в домах, не имеющих центрального отопления - нормативов потребления топливом), установленных региональной энергетической комиссией Сахалинской области", и части 2 статьи 13 названного Закона.

Согласно части 1 статьи 2 оспариваемого Закона лица, указанные пункте 1 статьи 1 настоящего Закона (педагогические работники образовательных учреждений, а также проживающие с ними члены их семей), имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, исходя из фактически занимаемой ими общей площади жилых помещений, нормативов потребления электрической энергии (для проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - нормативов обеспечения топливом), установленных региональной энергетической комиссией Сахалинской области.

Постановлением региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 5 июля 2006 года N 15/1 установлен норматив потребления электрической энергии на освещение и норматив обеспечения топливом для педагогических работников образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области.

Обосновывая заявление в части признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу части 1 статьи 2 вышеназванного Закона Сахалинской области в части слов "исходя из нормативов потребления электрической энергии (для проживающих в домах, не имеющих центрального отопления - нормативов обеспечения топливом), установленных региональной энергетической комиссией Сахалинской области", прокурор Сахалинской области указал о том, что федеральным законодательством право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с освещением и отоплением в сельской местности не содержит ограничений в его предоставлении. Наделение субъектов Российской Федерации правом на установление порядка и условий возмещения расходов, возникающих в связи с предоставлением указанных мер социальной поддержки данной категории граждан, направлено на создание механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот работникам образования.

Частью 2 статьи 13 данного Закона предусмотрено, что меры социальной поддержки, предусмотренные настоящим Законом, устанавливаются с 1 января 2006 года.

В обоснование заявления прокурор указал, что поскольку оспариваемым Законом органам местного самоуправления переданы отдельные государственные полномочия Сахалинской области, а также предусмотрено предоставление местным бюджетам субвенций на исполнение переданных государственных полномочий, то указанный Закон является актом бюджетного законодательства. В связи с тем, что действующим законодательством не оговорена возможность применения такого закона субъекта Российской Федерации к отношениям, возникшим до введения его в действие, указанный Закон не может распространять свое действие на правоотношения, возникшие до его принятия.

Решением Сахалинского областного суда от 22 декабря 2006 года заявление прокурора Сахалинской области удовлетворено.

Сахалинская областная Дума и Губернатор, не согласившись с решением, подали кассационную жалобу, в которой просят об отмене решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение подлежащим частичной отмене.

Оспариваемый Закон Сахалинской области N 61-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" определяет перечень и порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям населения, проживающим в Сахалинской области, в том числе лицам, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области, включая педагогических работников образовательных учреждений и проживающих с ними членов их семей.

В соответствии с пунктами "ж", "е", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, общие вопросы образования и жилищное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки работников образовательных учреждений установлены федеральным законодательством.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Статьей 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим статьи 55, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (статья 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ).

Статьей 16 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".

Из изложенного следует, что федеральным законодательством права и льготы не отменены, лишь установлен иной порядок обеспечения и предоставления, в связи, с чем субъекты Российской Федерации должны до 1 января 2005 г. установить своими законодательными актами механизм возмещения расходов в рамках межбюджетных отношений на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе и педагогическим работникам в сельских местностях и поселках городского типа (статья 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 160 ЖК РФ отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. До внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами (статья 8 ФЗ от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ").

Таким образом, федеральным законодательством для указанной категории специалистов в сельской местности предусмотрено предоставление льгот по бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в натуральной форме, которые не отменены и в отношении которых сохраняется прежний порядок предоставления.

В тоже время нельзя согласиться с выводами суда, сделанными в отношении части 2 статьи 13 областного Закона. Признавая данное положение Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, суд сослался на то, что данной нормой предусмотрено, что настоящий Закон распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2006 г. По мнению суда, придание обратной силы Закону, регулирующему бюджетные отношения федеральным законодательством не предусмотрено.

Между тем, делая данный вывод, суд не учел, что в случае не придания обратной силы областному Закону отдельные категории граждан с 1 января 2006 г. утратят право на получение различных льгот, с учетом вышеприведенных положений Федерального законодательства, что приведет к ухудшению их положения вследствие невозможности предоставления им льгот.

С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу о том, что областной закон в части установления мер социальной поддержки с 1 января 2006 года фактически не изменяет и не ухудшает прежние условия предоставления льгот и совокупный объем их финансирования не уменьшен.

Доводы кассационных жалоб фактически воспроизводят доводы, являвшиеся предметом судебного исследования и получившие в соответствии с требованиями ст.ст. 194, 196, 198 ГПК РФ надлежащую правовую оценку в решении суда.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 22 декабря 2006 года в части удовлетворения заявления прокурора Сахалинской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу части 2 статьи 13 Закона Сахалинской области от 7 июня 2006 года N 61-30 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" отменить, вынести новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора в данной части отказать.

В остальной части решение Сахалинского областного суда от 22 декабря 2006 года оставить без изменения.