Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. N 29-ПВ98ПР О признании недействующим Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. N 74 "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности"

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. N 29-ПВ98ПР

Президиум Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрел дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействительным Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 года N 74 по протесту заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Д. на решение Хабаровского краевого суда от 3 октября 1997 года, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1997 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г., заключение первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, Ч., полагавшего протест обоснованным, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:

Законом Хабаровского края от 31 октября 1996 года "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности" введено лицензирование деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и предусмотрена административная ответственность за нарушение положений данного закона.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании указанного закона недействительным, мотивируя тем, что он принят с превышением полномочий Хабаровской краевой Думы, поскольку в нем установлены нормы гражданского права. Согласно ч. З п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации перечень лицензируемых видов деятельности определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а не ее субъектов. Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) в настоящее время определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Данное постановление не относит к лицензируемым деятельность по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов и не предоставляет субъектам Российской Федерации полномочий на введение по своему усмотрению лицензирования не предусмотренных к лицензированию видов деятельности.

Кроме того, в заявлении прокурор сослался на то, что административно-правовые нормы данного закона противоречат федеральному законодательству.

Решением Хабаровского краевого суда от 3 октября 1997 года заявление прокурора удовлетворено частично. Суд признал недействительными положения оспариваемого закона о введении административной ответственности за нарушения правил, предусмотренных данным законом, как противоречащие федеральному административному законодательству, а также пп. 5 и 6 ст. 2 закона, ограничивающие права физических лиц на получение лицензии на данный вид деятельности и устанавливающие запрет на оказание транспортных услуг лицам, не имеющим лицензии на право заниматься деятельностью, связанной с приобретением, переработкой, реализацией, транспортировкой лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов.

В удовлетворении требований прокурора о признании недействительным закона полностью отказано.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1997 года кассационный протест и.о. прокурора Хабаровского края на решение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда отклонен.

В протесте ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении требований прокурора и признании недействительным закона полностью.

Проверив материалы дела, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании недействительным закона полностью, суд согласился с тем, что установление перечня лицензируемых видов деятельности относится к гражданскому законодательству и субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно вводить лицензирование видов деятельности, не предусмотренных к лицензированию законодательными актами Российской Федерации.

Вместе с тем, суд указал в решении, что в соответствии с п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. На момент принятия Хабаровской краевой Думой оспариваемого закона действовал договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края, подписанный Президентом Российской Федерации и главой администрации Хабаровского края 24 апреля 1996 года, в соответствии с п. "л" ст. 2 которого к предметам совместного ведения Российской Федераций и Хабаровского края, помимо предметов ведения, установленных ст. 72 Конституции Российской Федерации" был отнесен ряд вопросов, находящихся в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации, в том числе и лицензирование отдельных видов деятельности. Согласно ст. 6 названного Договора до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации Хабаровский край осуществляет собственное законодательное регулирование по указанному предмету совместного ведения, а после его принятия законы и иные нормативные правовые акты края приводятся в соответствие с федеральным законом. Поскольку федеральный закон по вопросу лицензирования рассматриваемого вида деятельности не принят. Хабаровской краевой Думой 31 октября 1996 года в пределах своих полномочий был принят закон, которым установлено собственное правовое регулирование этой деятельности.

Оставляя решение суда без изменения Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что Российская Федерация является федеративным государством и в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но также Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Судя по содержанию решения суда и определения кассационной инстанции, действующая Конституция Российской Федерации устанавливает принцип, в соответствии с которым полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), могут быть переданы субъекту Российской Федерации на основании договора.

С таким выводом согласиться нельзя по следующим основаниям. Действительно, в ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено правило, предусматривающее возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами Государственной власти субъектов Российской Федерации на основании договоров.

Вместе с тем ст. 11 находится в главе 1 Конституции Российской Федерации, которая определяет основы конституционного строя и устанавливает, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства распространяется на всю ее территорию (ст.ст. 1, 4 ч. 1). При этом Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2).

В ст. 15 части 1 также закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации установлен принцип, в соответствии с которым конституционные нормы имеют приоритет перед иным нормативным актом и им придан характер прямого действия.

В силу ст. 71 п. "о" Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией. Следовательно, эти полномочия не могут быть переданы договором между органом государственной власти Российской Федерации и субъектом Российской Федерации в их совместное ведение или в ведение субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах закон Хабаровского края от 31 октября 1996 года "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности" надлежит признать недействительными, поскольку им установлены нормы гражданского права, находящиеся в исключительной компетенции Российской Федерации.

Поскольку судом неправильно применены нормы материального права Президиум Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым принять по делу новое решение об удовлетворении заявления прокурора Хабаровского края.

Руководствуясь ст. 329 п. 5 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, постановил:

решение Хабаровского краевого суда от 3 октября 1997 года, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1997 года отменить. Принять по делу новое решение, которым признать недействительным Закон Хабаровского края "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности", принятый Хабаровской краевой Думой 31 октября 1996 года.