Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007 г. N 4-Г07-17 Об отказе в признании недействующим Закона Московской области от 7 июля 2006 г. N 99/2006-ОЗ "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007 г. N 4-Г07-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Т.А.Н., Б., П.Д.Е., П.А.Р., М.П.В., П.И.В., А. о признании недействующим Закона Московской области от 7 июля 2006 года N 99/2006-03 "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" по кассационным жалобам Б.А.В. и К.В.Б., представителя Т.А.Н. на решение Московского областного суда от 21 декабря 2006 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.В.П., объяснения Б. и его представителей С.С.Е. и Т.Ю.Г., Т.А.Н. и его представителя К., П.И.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения представителей администрации городского округа Балашиха Д. и Г.Р.А., представителя Московской областной Думы М.Т.С., представителя Губернатора Московской области Г.Ю.И., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации С. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Т.А.Н., Б., П.Д.Е., П.А.Р., М.П.В., П.И.В., А., жители г. Балашиха, обратились в суд с заявлениями о признании недействующим Закона Московской области N 99/2006-03 от 7 июля 2006 года "О городском округе Балашиха и его границе", ссылаясь на то, что оспариваемым законом статусом городского округа наделены г. Балашиха и сельские населенные пункты, тогда как в силу ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городским округом может быть лишь городское поселение.

Отсутствие в городском округе Балашиха сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами, в силу ч. 2 ст. 11 Закона N 131-Ф3 является безусловным препятствием для наделения муниципального образования статусом городского округа.

Утверждение оспариваемым Законом границ городского округа Балашиха осуществлено с нарушением требований Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, поскольку включение территории Балашихинского спецлесхоза в состав городского округа изменяет категории этих земель в земли поселений. Включение в границы городского округа части территории Национального парка "Лосиный остров" с целью организации местного самоуправления противоречит требованиям Закона РФ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающих осуществление только государственного управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Законом МО N 99/2006-03 продублирован Закон Московской области от 29 декабря 2004 года N 197/2004-03 "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха", который определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 года был признан недействующим, что противоречит ч. 4 ст. 253 ГПК РФ.

Картографическое описание, являющееся неотъемлемой частью Закона МО N 99/2006-03, не соответствует описанию границ Балашихинского района, изложенному в приложении к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 августа 1960 года, что свидетельствует о том, что при установлении границ городского округа Балашиха изменены границы ранее существовавшего муниципального образования Балашихинский район. При этом в нарушение требований ст. 12 Закона N 131-Ф3 мнение населения не выяснялось, референдум не проводился.

Кроме того, внутри муниципального образования находятся закрытые территориальные образования: пос. Заря, пос. Сверный, пос. Восточный, что противоречит п. 13 ч. 1 ст. 11 Закона 131-ФЗ, согласно которому территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

Решением Московского областного суда от 21 декабря 2006 года постановлено: Т.А.Н., Б., П.Д.Е., П.А.Р., М.П.В., П.И.В., А. в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Московской области от 7 июля 2006 года N 99/2006-03 "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" отказать.

В кассационных жалобах ставится вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения материального закона и существенного нарушения норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Законом Московской области от 7 июля 2006 года N 99/2006-03 "О городском округе Балашиха и его границе", изданным во исполнение определения Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 года, которым Закон Московской области N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 года "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, установлено следующее.

Статьей 2 вышеназванного Закона наделено статусом городского округа муниципальное образование, расположенное на территории административно-территориальной единицы Московской области-Балашихинский район Московской области с населенными пунктами: Балашиха, село Новый Милет, деревни Дятловка, Павлино, Пестово, Полтево, Пуршево, Русавкино-Поповщино, Русавкино-Романово, Соболиха, Федурново, Фенино, Черное.

Статьей 3 Закона утверждена граница городского округа Балашиха в виде картографического описания, являющегося неотъемлемой частью Закона.

Статьей 4 Закона определен порядок введения его в действие: Закон вступает в силу на следующий день после его официального опубликования и распространяется на правоотношения, связанные с решением вопросов местного значения, возникшие с 24 мая 2006 года.

В состав территории городского округа в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Судом установлено, что площадь в границах учрежденного городского округа - 20 631 га, в том числе площадь г. Балашиха - 3 872 га, площадь сельских поселений - 940 га.

Численность постоянно проживающего населения на начало 2005 года составляла 189,5 тыс. человек, при этом население г. Балашихи составляло 180,5 тыс. человек (95,3%). Численность постоянного населения сельских населенных пунктов: д. Черное - 3 493 человека, д. Федурново -1 832 человека, д. Пестово - 71 человек, д. Фенино - 104 человека, д. Дятловка - 142 человека, д. Полтево - 139 человек, д. Павлино - 46 человек, д. Соболиха - 181 человек, д. Русавкино-Романово - 85 человек, д. Русавкино-Поповщино - 66 человек, д. Пуршево - 2183 человека, с. Новый Милет - 658 человек. Всего в сельских населенных пунктах проживает 9 тыс. человек.

На территория округа имеется пять автомагистралей, дороги районного и местного значения, железнодорожная магистраль Горьковского направления МЖД с веткой на г. Балашиху, обеспечивающие транспортные связи.

Территория муниципального образования имеет городской характер, значительная часть территории застроена многоквартирными домами, население даже в сельской местности не связано с сельским хозяйством.

Аграрный сектор включает в себя лишь 7 сельскохозяйственных предприятий, в котором занято около 900 человек, что составляет менее 1,2% от числа работающих во всех отраслях экономики района. Земли сельскохозяйственного назначения составляют менее 0,1 части всей территории.

На территории муниципального образования сложилась сеть культурно-бытового и коммунального обслуживания, сеть детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ, учреждений здравоохранения, социального обеспечения, торговых предприятий, предприятий бытового обслуживания.

На момент принятия оспариваемого Закона имелся утвержденный в установленном порядке Генеральный план городского округа Балашиха, Генеральный план городского округа Балашиха (на расчетный срок до 2020 года, первая очередь - до 2010 года) был разработан в ГУП "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана города Москвы". Проект Генерального плана был согласован, опубликован в региональной газете "Факт" N 36 10 сентября 2005 года, рассмотрен на публичных слушаниях 6 и 10 ноября 2005 года.

Решением Совета депутатов Балашихинского района Московской области N 8/39 от 20 декабря 2005 года принято постановление "Об утверждении Генерального плана городского округа Балашиха", Главой Балашихинского района утверждено постановление от 30 декабря 2005 года N 53/39 о Генеральном плане городского округа Балашиха.

Постановление от 30 декабря 2005 года N 53/39 с утвержденным Генеральным планом городского округа Балашиха опубликованы в Балашихинской региональной газете "Факт" 20 и 27 января 2006 года

Генеральный план предусматривает направления развития территории городского округа Балашиха: социально-экономическое развитие, развитие инженерной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, мероприятия по оптимизации окружающей природной среды.

Целью такого территориального планирования городского округа Балашиха является развитие городской системы, придание четкой структуры и реализация потенциала окружающих территорий, создание предпосылок для решения вопросов единой инвестиционной политики, реализующей не только жилищные проблемы, но все разнообразие социальных и иных проблем, в том числе рекреационных и природоохранных, решение проблем реконструкции сложившихся магистралей, создание новых магистралей, развитие общественного транспорта и устранение внутренних дефектов транспортной системы.

Границы муниципального образования Балашихинский район определены и установлены до ноября 2004 года. Земельные участки площадью около 714 га исключены из земель Балашихинского района. При этом уточнение границ административно-территориального образования было произведено до принятия оспариваемого Закона. Границы населенных пунктов изменены не были.

Суд проверил процедуру принятия и опубликования вышеназванных актов и обоснованно признал ее соответствующей законодательству.

При таких обстоятельствах вывод суда об отказе в удовлетворении заявленных требований сделан правильно.

Федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. Все двенадцать сельских населенных пунктов, включенных в состав городского округа Балашиха, не являлись муниципальными образованиями, при этом одиннадцать из них и не могли быть наделены таким статусом с учетом требований закона к числу жителей поселения.

Включенные в состав территории городского округа Балашиха территории одиннадцати деревень и одного села предназначены для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа.

В соответствии с нормами ст.ст. 11, 85 Закона N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов о наделении муниципальных образований статусом городского или сельского поселения, округа, муниципального района, об определении границ муниципальных образований отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наделение муниципального образования Балашихинский район статусом городского округа не изменило границы ранее существовавшего муниципального образования и не требовало учета мнения населения.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, не опровергают выводов суда.

В силу ч. 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Отсутствие генерального плана города Балашихи на момент принятия Закона МО от 29.12.2004 года N 197/2004-03 являлось основанием для признания последнего недействующим.

На момент издания оспариваемого закона (от 07.07.2006 N 99/2006-03) статусом городского округа наделено муниципальное образование в составе населенных пунктов: город Балашиха, деревня Дятловка, село Новый Милет, деревня Павлино, деревня Пестово, деревня Полтево, деревня Пуршево, деревня Русавкино-Поповщино, деревня Русавкино-Романово, деревня Соболиха, деревня Федурново, деревня Фенино, деревня Черное - при наличии генерального плана, утвержденного в установленном порядке.

Таким образом, вышеназванные законы нельзя признать идентичными, а принятие оспариваемого акта не является преодолением вступившего в законную силу определения Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 года.

Согласно ст.ст. 9, 18 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования, в том числе генеральные планы, составляются в отношении муниципальных образований, а не отдельных населенных пунктов. Поскольку город Балашиха никогда не являлся муниципальным образованием, то в отношении территории только города генеральный план составляться не мог.

Необходимость наделения статусом городского округа муниципального образования, расположенного на территории Балашихинского района, обусловлена также наличием сложившейся общей социальной, транспортной и иной инфраструктуры, что подтверждается доказательствами, исследованными судом, которым дана надлежащая оценка.

Ссылки в кассационных жалобах на то, что к материалам дела приобщены положения об органах Администрации городского округа Балашиха, утвержденные после принятия оспариваемого закона, а потому не имеют отношения к рассматриваемому делу, нельзя признать состоятельными. Из Положений об Управлении по образованию, о Финансово-экономическом управлении, об Управлении культуры, о Департаменте по делам сельских территорий усматривается, что эти органы являются правопреемниками ранее действовавших одноименных органов Администрации Балашихинского района. В совокупности со структурой Администрации Балашихинского района до принятия закона исследованные доказательства подтверждают, что в Балашихинском районе сложилась структура управления, обусловленная территориальным единством населенных пунктов, вошедших в состав городского округа Балашиха в соответствии с оспариваемым законом.

Вопрос о включении части территории национального парка в границы муниципального образования был предметом судебного исследования по делу N 3-21/2006 по заявлению Б.А.В., Т.А.Н. и др. о признании недействующим Закона Московской области от 29.12.2004. Решение Московского областного суда от 08.02.2006 года в этой части определением Верховного Суда РФ от 24.05.2006 года оставлено без изменения.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-Ф3 вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

Суд правильно пришел к выводу, что в границы городского округа Балашиха вошла та же часть территории национального парка "Лосиный остров", которая входила в территорию муниципального образования Балашихинский район. Наделение муниципального образования Балашихинский район статусом городского округа не означает изменение категории земель, входящих в границы этого муниципального образования.

Довод о том, что включение в границы городского округа Балашиха поселков Заря и Северный нарушает нормы п. 13 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ, является необоснованным.

Поселки Заря и Северный являются военными городками и в силу ст. 10 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" не являются населенными пунктами и не могут сами по себе быть муниципальными образованиями. Поселок Восточный - это часть г. Москвы, он лишь граничит с городским округом Балашиха и в состав городского округа не входит.

Доводы о том, что при издании оспариваемого закона были изменены границы муниципального образования, что требует проведения местного референдума, не основаны ни на законе, ни на материалах дела. Границы муниципального образования Балашихинский район, ранее действовавшего на территории Балашихинского района (административно-территориальной единицы) в установленном порядке не утверждались.

Судом не установлены обстоятельства об изменении границ муниципального образования.

Материалы дела исследованы судом полно и объективно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.

Необоснованность иных доводов, изложенных в кассационных жалобах, отражена в судебном решении с изложением соответствующих выводов, которые, как отмечено выше, Судебная коллегия считает правильными.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 21 декабря 2006 года оставить без изменения, а кассационные жалобы, Б. и К., представителя Т.А.Н. - без удовлетворения.