Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2007 г. N 5-Г07-76 О признании недействующим пункта 2.2.3 Приложения N 2 к постановлению Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2007 г. N 5-Г07-76

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационным жалобам А.А.В., правительства Москвы на решение Московского городского суда от 23 апреля 2007 года о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Москвы N 859-ПП от 31 октября 2006 года "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения А.А.В. и представителя правительства Москвы Ф.И.С., поддержавших доводы своих кассационных жалоб, возражения против кассационной жалобы правительства Москвы Б.О.А., действующей от своего имени и от имени заявителя К.В.И. по доверенности, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ З.Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением правительства Москвы N 859-ПП от 31 октября 2006 года утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве (приложение 1) и Перечень документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2).

В.Л.Н. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим пункта 3.3 Правил, в соответствии с которым регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан, не достигших 14-летнего возраста и проживающих вместе с родителями (усыновителями, опекунами), осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей), или документов, подтверждающих установление опеки, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги или алфавитные карточки родителей (усыновителей, опекунов).

А.А.В. в своем заявлении просил признать недействующим пункт 2.2.3 Перечня, которым при вселении по месту жительства в жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, предусмотрено представление гражданами соглашения собственников жилого помещения об определении порядка пользования жилыми помещениями, предусматривающего выделение в пользование отдельной комнаты (в случае вселения граждан, которым по праву собственности принадлежит доля жилого помещения и которые не являются членами семьи собственника или собственников) либо решения суда.

Если сособственником жилого помещения является юридическое лицо, то соглашение об определении порядка пользования жилыми помещениями подписывается представителем этого юридического лица.

От имени сособственника в лице города Москвы соглашение об определении порядка пользования жилыми помещениями подписывается уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.

Подписи участников соглашения удостоверяются уполномоченным лицом, ответственным за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо нотариально заверяются по согласию сторон.

К.В.И. и Б.О.А. оспорили пункты 2.3.3 и 2.3.6 Перечня, в силу которых при вселении по месту жительства в жилые помещения, расположенные в коммунальной квартире, гражданами представляются:

1. согласие собственников всех жилых помещений (комнат) в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника либо члена семьи гражданина, проживающего по договору социального найма, найма, безвозмездного пользования.

От имени собственника - города Москвы согласие на вселение граждан дает уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы - Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.

2. справка об отсутствии тяжелых форм хронических заболеваний у проживающих и вселяющихся лиц, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно, в соответствии с перечнем соответствующих заболеваний, который устанавливается Правительством Российской Федерации.

О признании недействующим пункта 2.3.6 Перечня просил также Е.А.В.

В обоснование требований заявители ссылались на противоречие оспариваемых ими норм федеральному закону, нарушение прав собственности на жилое помещение, права на свободу выбора места жительства.

Все вышеуказанные требования заявителей объединены судом в одно производство для их совместного рассмотрения.

Решением Московского городского суда от 23 апреля 2007 года заявления К.В.И., Б.О.А и Е.А.В. удовлетворены, положения пункта 2.3.3, касающиеся предоставления гражданами при вселении по месту жительства в жилые помещения, расположенные в коммунальной квартире, согласия собственников всех жилых помещений в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника, и пункт 2.3.6 Перечня признаны недействующими с момента принятия, А.А.В. в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 2.2.3 Перечня и В.Л.Н. об оспаривании пункта 3.3 Правил отказано.

В кассационной жалобе А.А.В. просит об отмене решения суда об отказе в удовлетворении его заявления.

Правительство Москвы, в свою очередь, просит отменить решение суда об удовлетворении заявлений К.В.И., Б.О.А и Е.А.В.

Оба кассатора в своих жалобах ссылаются на незаконость обжалуемых ими частей решения.

Это же решение об отказе в удовлетворении заявления В.Л.Н. лицами, участвующими в деле, не обжалуется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда об отказе в удовлетворении заявления А.А.В. неправильным и подлежащим отмене, об удовлетворении заявлений К.В.И., Б.О.А и Е.А.В. - оставлению без изменений.

Удовлетворяя требования К.В.И., Б.О.А. и Е.А.В. о признании недействующими пунктов 2.3.3 и 2.3.6 Перечня, суд обоснованно признал их противоречащими статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в соответствии с которой ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона, а также статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, оставаясь собственником имущества, передавать им права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог, обременять его и распоряжаться им иными не запрещенными законом способами.

При этом суд правомерно обратил внимание на то, что в части 5 статьи 42 Жилищного кодекса Российской Федерации для собственников комнат в коммунальной квартире установлен исчерпывающий перечень ограничений права собственности.

В частности, собственник комнаты в коммунальной квартире не вправе осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире и отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанную комнату.

Такого ограничения права собственности, как наличие согласия собственников всех жилых комнат в коммунальной квартире на вселение собственником в принадлежащую ему комнату членов своей семьи, законодательством не предусмотрено.

Кроме этого в соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, обращающийся с заявлением о регистрации по месту жительства, предъявляет паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина, и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенную копию.

В этой связи суд пришел к обоснованному выводу о том, что ни согласие других собственников жилых помещений в коммунальной квартире, ни указанная в пункте 2.3.6 Перечня справка об отсутствии у проживающих и вселяющихся тяжелых форм заболеваний не относятся к документам, являющимся основанием для вселения гражданина в жилое помещение.

Отвергая доводы правительства Москвы о том, что необходимость представления для регистрации граждан по месту жительства такой справки предусмотрена пунктом 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ, суд правильно указал на то, что данная норма устанавливает перечень оснований для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и к спорным правоотношениям не применима.

Согласно позициям Конституционного Суда Российской Федерации, высказанным в ряде его решений (к примеру, Постановления N 9-П от 4 апреля 1996 г., N 4-П от 2 февраля 1998 г.), свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Перечисленные в статье 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Следовательно, установление оспариваемыми заявителями положениями пунктов 2.3.3 и 2.3.6 Перечня необходимости представления для регистрации гражданина по месту жительства согласия других собственников жилых помещений в коммунальной квартире, справки об отсутствии у проживающих и вселяющихся тяжелых форм заболеваний является не предусмотренным федеральным законом ограничением права на выбор места жительства.

Более того, статьей 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в качестве органа, утверждающего правила регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, определено Правительство Российской Федерации.

При этом Правительство Российской Федерации не наделено федеральным законодателем правом на установление оснований отказа в регистрации. Отсутствует такое право и у субъектов Российской Федерации.

Между тем, предусмотрев необходимость представления для регистрации документов, не предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, правительство Москвы в случае непредставления таких документов по существу установило основание для отказа в регистрации, превысив свою компетенцию.

Конституционный Суд Российской Федерации, допуская возможность правового регулирования вопросов регистрации граждан по месту жительства органами власти субъектов Российской Федерации, указал, что последние вправе принимать правила регистрационного учета лишь с целью обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья граждан, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан, вторжения органов исполнительной власти в сферу гражданских правоотношений (N 9-П от 4 апреля 1996 г.).

С учетом вышеизложенного довод правительства Москвы в кассационной жалобе о соответствии пунктов 2.3.3 и 2.3.6 Перечня федеральному законодательству со ссылкой на необходимость соблюдения прав других собственников жилых комнат в коммунальной квартире, в частности, права пользования общим имуществом, является несостоятельным.

Таким образом, решение суда об удовлетворении требований о признании названных норм недействующими следует признать законным и обоснованным.

Иных доводов, по которым решение суда в указанной части могло бы быть отменено, кассационная жалоба правительства Москвы не содержит.

Вместе с тем, Судебная коллегия не может согласиться с решением суда об отказе в удовлетворении требований А.А.В. о признании недействующим пункта 2.2.3 Перечня, которым при вселении по месту жительства в жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, предусмотрено представление гражданами соглашения собственников жилого помещения об определении порядка пользования жилыми помещениями, предусматривающего выделение в пользование отдельной комнаты (в случае вселения граждан, которым по праву собственности принадлежит доля жилого помещения и которые не являются членами семьи собственника или собственников) либо решения суда.

Принимая такое решение, суд при тех же фактических обстоятельствах дела, что были установлены им при признании недействующим пункта 2.3.3 Перечня, имеющего с пунктом 2.2.3 по существу одинаковую правовую конструкцию, сделал прямопротивоположный вывод о том, что пункт 2.2.3 не противоречит статье 247 ГК РФ, в соответствии с которой владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, установленном судом, а также статье 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", содержащей открытый перечень документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения.

Относя соглашение собственников, решение суда о порядке пользования жилыми помещениями к "иным документам", суд проигнорировал свою же позицию, заключающуюся в том, что в силу статьи 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", под иным документом имеется в виду именно документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение, а к таким документам ни соглашение собственников, ни решение суда о порядке пользования жилыми помещениями не относятся.

Довод суда о соответствии пункта 2.2.3 Перечня положениям статьи 247 Гражданского кодекса Российской Федерации является ошибочным, поскольку из указанной статьи, во-первых, не следует, что соглашение собственников должно оформляться в письменном виде, во-вторых, что непредставление такого письменного соглашения является основанием к отказу в регистрации гражданина в избранном им месте жительства.

Необходимость представления такого соглашения представляет собой ничто иное, как понуждение собственников к заключению гражданско-правового договора о порядке пользования принадлежащим им имуществом, что в силу пункта 1 статьи 421 ГК РФ допустимо исключительно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Таким образом, установив в абзаце 1 пункта 2.2.3 Перечня требование о представлении гражданами в органы регистрационного учета соглашения всех собственников об определении порядка пользования жилыми помещениями либо решения суда, Правительство Москвы в противоречие федеральному закону ограничило права собственников жилья, и неправомерно вторглось в сферу гражданских правоотношений.

Установленная же в оспариваемой норме зависимость осуществления гражданином предоставленной законом свободы выбора места жительства в жилом помещении, доля которого принадлежит ему на праве собственности, исполнения возложенной на него законом обязанности зарегистрироваться в данном месте жительства от согласия собственников других долей того же жилого помещения нарушает общеправовой принцип равенства всех перед законом, превращая административный акт уведомительной регистрации граждан в их разрешительный учет.

Поскольку абзацы 2-4 пункта 2.2.3 Перечня взаимосвязаны с абзацем 1 этого же пункта и самостоятельного значения не имеют, они также должны быть лишены юридической силы.

При таких обстоятельствах дела решение суда в указанной части подлежит отмене, а оспариваемая норма признанию противоречащей федеральному закону и недействующей.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, определила:

решение Московского городского суда от 23 апреля 2007 года в части отказа в удовлетворении заявления А.А.В. отменить и принять новое решение, которым признать недействующим пункт 2.2.3 Приложения N 2 к постановлению правительства Москвы N 859-ПП от 31 октября 2006 года "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" со дня его принятия.

В остальной части это же решение оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Москвы - без удовлетворения.