Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 64-Г07-13 Об отказе в признании недействующими частей 1 и 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 15 июня 2005 г. N 40-ЗО "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 64-Г07-13

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе С. на решение Сахалинского областного суда от 28 мая 2007 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:

2 июня 2005 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 40-ЗО "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", который подписан губернатором Сахалинской области 15 июня 2005 г. и опубликован в газете "Губернские ведомости" N 108(2333) от 21 июня 2005 г.

Названный закон действует в редакции законов Сахалинской области от 9 февраля 2006 г. N 8-ЗО, от 29 марта 2006 г. N 24-ЗО, от 9 марта 2007 г. N 18-ЗО.

В соответствии с частью 1 статьи 4 данного закона в редакции Закона Сахалинской области от 29 марта 2006 г. N 24-ЗО на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством), опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в размере 4100 рублей за счет средств областного бюджета. На содержание ребенка, переданного на воспитание в приемную семью, приемным родителям ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных Правительством Российской Федерации, за счет средств областного бюджета.

В настоящее время данный закон действует в редакции Закона Сахалинской области от 9 марта 2007 г. N 18-ЗО, в соответствии с которым часть 1 статьи 4 изложена в следующей редакции: на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством) или переданного на воспитание в приемную семью, опекуну (попечителю), приемному родителю ежемесячно выплачиваются денежные средства в размере 4100 рублей за счет средств областного бюджета.

Размер денежных средств, получаемых ежемесячно опекуном (попечителем) или приемными родителями на содержание ребенка, определяется с учетом применения районных коэффициентов, установленных Правительством Российской Федерации для расчета заработной платы, пенсий, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Согласно части 2 статьи 4 приведенного закона размер выплат, указанных в части 1 настоящей статьи, ежегодно повышается на индекс роста доходов, применяемый при формировании областного бюджета на очередной год.

26 апреля 2007 г. С. обратилась в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 1 статьи 4 Закона Сахалинской области от 15 июня 2005 г. N 40-ЗО "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части установления размера денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством) опекуну (попечителю), и части 2 названной статьи закона, а также возложении обязанности на Сахалинскую областную Думу признать указанный Закон в части оспариваемых положений статьи 4 недействующим со дня его принятия и привести его в соответствие с действующими федеральными нормативными актами.

В обоснование заявленных требований указала, что на основании постановления главы администрации поселка Быков Долинского района Сахалинской области она была назначена опекуном несовершеннолетнего И., 1996 года рождения. Согласно справке администрации села Быков муниципального образования "Городской округ "Долинский" Сахалинской области она в 2005 г. получала денежное содержание на опекаемого ребенка в размере 4100 рублей, в 2006 г. - 4482 рубля. Полагает, что указанные размеры опекунского пособия выплачивались ей не по нормам, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 "О неотложных мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и принятым во исполнение данного постановления Приказом Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 г. N 199, которыми предусмотрена выплата денежного пособия опекунам, исходя из цен, сложившихся по региону в объеме необходимого инвентаря, одежды, продуктов питания, и ниже размеров выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), выплачиваемых в муниципальном образовании "Городской округ "Южно-Сахалинск" во втором полугодии 2004 г. (5900 рублей), что противоречит части 2 статьи 153 Федерального Закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. и нарушает права детей, опекаемых заявителем и неопределенным кругом других лиц, на социальное обеспечение в размерах, гарантированных государством. В обоснование оспаривания части 2 статьи 4 вышеназванного закона указала на ее неясность и отсутствие ссылки на утвержденный надлежащим образом регламент расчета указанного индекса, не позволяющий проверить его.

В судебном заседании С. и ее представитель К.Ф.И. заявление поддержали по изложенным в нем основаниям, уточнив его просьбой о признании оспариваемых норм статьи 4 Закона Сахалинской области от 15 июня 2005 г. N 40-ЗО "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия указанного закона. В остальной части заявление не поддержали.

Представитель Сахалинской областной Думы К.Е.В. против удовлетворения заявления С. возражала, указав об отсутствии противоречия оспариваемых норм федеральному законодательству, поскольку до 1 января 2005 г. размер и порядок выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) определялся исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. В связи с принятием Федерального Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статью 150 Семейного Кодекса Российской Федерации внесены изменения, согласно которым с 1 января 2005 г. на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъекта Российской Федерации. Отметила, что установленный оспариваемым законом размер денежных средств на содержание опекаемого ребенка увеличен с 1500 до 4100 рублей, его установление соответствует требованиям статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", включая решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), устанавливаются органами государственной власти субъекта самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита. Кроме изложенного, обратила внимание на то, что в Законе Сахалинской области "О бюджете Сахалинской области на 2005 год" на эти цели заложено средств больше, чем в 2004 г.

Представитель губернатора Сахалинской области К.Н.И. против удовлетворения требований С. также возражала, указав, что размер денежных средств на содержание опекаемого ребенка установлен в пределах полномочий органов государственной власти Сахалинской области и не уменьшен по сравнению с размером пособия по состоянию на 1 января 2005 г.

Решением Сахалинского областного суда от 28 мая 2007 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе С. поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определены общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Как указано в статье 1 данного Закона, полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это предоставление им за время пребывания в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости и другие.

Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществления денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при трудоустройстве и поступлении в образовательные учреждения в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом статьей 5 названного закона было определено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников.

Право опекуна на получение ежемесячно денежных средств на содержание ребенка было установлено пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в редакции от 14 мая 2001 г. Этим же Постановлением установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Приказом Минобразования России от 19 августа 1999 г. N 199 утверждено Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), пунктом 1 которого установлено, что денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря выплачиваются опекунам (попечителям) исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона.

Наряду с этим право опекуна на получение ежемесячно денежных средств на содержание ребенка было предусмотрено абзацем 2 пункта 5 статьи 150 Семейного кодекса Российской Федерации. Выплата указанных денежных средств была предусмотрена в порядке и размере, установленных Правительством Российской Федерации.

Таким образом, до 1 января 2005 г. размер и порядок выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) определялся, исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона и являлся расходным обязательством как Российской Федерации, так и субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статью 150 Семейного кодекса Российской Федерации внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2005 г. на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 153 названного Федерального закона в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;

при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В преамбуле данного закона установлены цели государственно-правовой охраны основных прав и свобод на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе приведения системы социальной защиты граждан в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Названные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, нормами вышеназванных федеральных законов субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать и исполнять за счет собственных доходов выплату денежных средств в порядке и размере, установленных законами субъекта Российской Федерации, при условии, что совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен.

Как видно из материалов дела и установлено судом, Законом Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" субвенция из бюджета Сахалинской области муниципальным образованиям на выплату пособий на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) предусмотрена в размере 22557 тысяч рублей (в частности, городу Южно-Сахалинску - 4428 тысяч рублей, Долинскому району - 2228 тысяч рублей). В Законе Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" размер субвенции муниципальным образованиям на указанные цели увеличен до 56675 тысяч рублей (городу Южно-Сахалинску - 12804 тысячи рублей, Долинскому району - 4207 тысяч рублей), в Законе Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год" размер названной субвенции вырос до 62091 тысячи рублей (городу Южно-Сахалинску - 13593 тысячи рублей, Долинскому району - 4327 тысяч рублей).

Сумма ежемесячного пособия на одного опекаемого ребенка в 2004 г. в Сахалинской области составляла 1500 рублей. Постановлением администрации Сахалинской области от 10 февраля 2005 г. "О порядке назначения и выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством)" с 1 января 2005 г. и до принятия Закона Сахалинской области "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" выплата денежных средств из областного бюджета на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) определена в размере 4100 рублей на одного ребенка ежемесячно и впоследствии эта сумма закреплена в части 1 статьи 4 Закона Сахалинской области от 15 июня 2005 г. N 40-ЗО "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В 2006 г. с учетом индекса роста доходов, применяемого при формировании областного бюджета на 2006 г., который составил 9,3%, указанная сумма определена в размере 4482 рубля. При таких обстоятельствах, учитывая, что установление размера денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством), и порядка индексации указанных сумм произведены законодательным органом Сахалинской области в пределах предоставленных ему полномочий, при котором увеличен как совокупный объем финансирования соответствующих выплат, так и установленный размер выплат денежных средств, оспариваемые С. нормы Закона Сахалинской области "О социальной поддержке детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей", как правильно указал суд, требованиям федерального законодательства не противоречат.

Суд также обоснованно пришел к выводу о том, что не свидетельствует об этом и указание в заявлении на решения федеральных судов по заявлениям граждан о взыскании убытков в связи с недополучением сумм пособия на опекаемых детей за период до 2004 г., поскольку указанные решения связаны не с нормоконтролем, а с защитой субъективного права конкретных физических лиц в рамках исполнения действующего на этот период федерального законодательства.

Правильно суд исходил из того, что не указывает на противоречие требованиям федерального законодательства и нарушение прав заявителя ссылка в заявлении о неясности определения индекса роста доходов, применяемого при формировании областного бюджета на очередной год, который предусмотрен в оспариваемом законе в рамках полномочий субъекта по определению порядка и размера ежемесячных денежных средств на эти цели и является одним из способов индексации, исчисляемой путем прямого сравнения доходной части законов о бюджете.

Довод заявителя о несоответствии Закона Сахалинской области N 40-ЗО Постановлению Правительства Российской Федерации от 20 июня 1992 г. N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и принятому во исполнение данного постановления Приказу Министерства образования Российской Федерации от 19 августа 1999 г. N 199 обоснованно признан несостоятельным, поскольку названное постановление Правительства 19 ноября 2005 г. утратило силу, в связи с чем не применяется и принятый во исполнение его Приказ Министерства образования.

Требование заявителя о возложении на Сахалинскую областную Думу обязанности признать указанный Закон в части оспариваемых положений статьи 4 недействующими со дня его принятия и привести его в соответствие с действующими федеральными нормативными актами, как обоснованно указал суд, находился за пределами полномочий суда, который вправе лишь проверить соответствие акта федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющую большую юридическую силу.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Довод кассационной жалобы о выплате С. пособия в нарушение требований нормативных актов, не свидетельствует о незаконности оспариваемых норм закона и их противоречии федеральному законодательству.

Утверждение в кассационной жалобе о том, что суд не проверял положения оспариваемых норм на соответствие ст. 153 Федерального закона N 122 от 22 августа 2004 г. опровергается содержанием решения суда.

Не допущено судом и других нарушений норм материального и процессуального права, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Сахалинского областного суда от 28 мая 2007 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу С. - без удовлетворения.