Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. N 78-Г07-40 Об отказе в признании недействующей статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 ноября 2006 г. N 564-91 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. N 78-Г07-40

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению Муниципального совета муниципального образования г. Красное Село о признании недействующей статьи 2 закона Санкт-Петербурга N 564-91 от 27 ноября 2006 г. "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" в части отнесения к основным источникам поступления доходов в бюджет Санкт-Петербурга на 2007 год земельного налога согласно Приложению 1, а именно: строки "код 182 1 06 06000 00 0000 110, источник дохода: земельный налог, сумма (тыс. руб.): 1 335 368,0" по кассационной жалобе Муниципального совета муниципального образования г. Красное Село на решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 июня 2007 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., объяснения представителя Муниципального образования города Красное Село Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 ноября 2006 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят закон Санкт-Петербурга N 564-91 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год", который подписан губернатором Санкт-Петербурга 27 ноября 2006 года и официально опубликован в средствах массовой информации.

В соответствии со статьей 2 этого закона земельный налог учтен в числе основных источников поступления доходов в бюджет Санкт-Петербурга на 2007 год согласно Приложению 1 ("код: 182 1 06 06000 00 0000 110, источник дохода: земельный налог, сумма (тыс. руб.): 1 335 368,0").

Муниципальный совет муниципального образования города Красное Село обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании недействующей статьи 2 закона Санкт-Петербурга N 564-91 от 27 ноября 2006 г. "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" в части отнесения к основным источникам поступления доходов в бюджет Санкт-Петербурга на 2007 год земельного налога согласно Приложению 1, а именно, строки "код: 182 1 06 06000 00 0000 110, источник дохода: земельный налог, сумма (тыс. руб.): 1 335 368,0 ".

Заявленное требование обосновано тем, что закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" в оспоренной части противоречит статье 14 Налогового кодекса РФ и статье 56 Бюджетного кодекса РФ, поскольку относит земельный налог к региональным доходам, подлежащим зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Указанный закон Санкт-Петербурга в оспоренной части нарушает право муниципального образования города Красное Село, являющегося, по мнению заявителя, с 1 января 2006 года в силу части 4 пункта 3 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городским округом, на получение земельного налога в качестве налогового источника дохода, установленного для городских округов статьей 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации; нарушает компетенцию Муниципального совета муниципального образования города Красное Село, гарантированную пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, по самостоятельному формированию местного бюджета; изменяет содержание понятий и терминов, определенных Налоговым кодексом Российской Федерации, и использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Муниципального совета муниципального образования города Красное Село поддержал заявленные требования в полном объеме и просил их удовлетворить.

Представители Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга просили суд отказать в удовлетворении заявления Муниципального совета муниципального образования города Красное Село, полагая, что закон Санкт-Петербурга в оспоренной заявителем части принят в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Санкт-Петербургу, не противоречит федеральному законодательству, не нарушает права муниципального образования Красное Село.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 26 июня 2007 года заявление Муниципального совета муниципального образования города Красное Село оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе представителя Муниципального совета муниципального образования города Красное Село ставится вопрос об отмене состоявшегося решения суда как основанного на ошибочных выводах относительно установленных обстоятельств и положений бюджетного и налогового законодательства, регулирующего спорные отношения.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 июня 2007 года подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

В соответствии с подпунктом "и" статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В силу части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно пункту 2 статьи 6 Налогового кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему Кодексу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных пунктом 1 настоящей статьи.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 6 Налогового кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему Кодексу, если такой акт изменяет содержание понятий и терминов, определенных в настоящем Кодексе, либо использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в настоящем Кодексе.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, обращаясь в суд, Муниципальный совет муниципального образования города Красное Село сослался на положения статьи 14 Налогового кодекса Российской Федерации о том, что земельный налог не включен в число региональных налогов; в силу статьи 15 Налогового кодекса РФ земельный налог является местным налогом; статьи 56 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей перечень налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в число которых не входят доходы от местных налогов, в частности, доходы от земельного налога.

Проверяя обоснованность заявленного требования, суд указал, что заявителем не учтены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, обуславливающие определенные изъятия из общих правил, установленные федеральным законодательством, в целях сохранения единства городского хозяйства.

В соответствии с абзацами 1 и 4 пункта 1, абзацем 2 пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действующего до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях; на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., вступающего в силу с 1 января 2009 года, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городах, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Согласно пункту 1 статьи 79 этого же Федерального закона в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

В соответствии со статьей 59 Устава Санкт-Петербурга местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Как следует из пункта 2 статьи 2 закона Санкт-Петербурга N 411-68 от 25.07.2005 года "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки (внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга).

Судом принято во внимание, что в соответствии с подпунктом 82 пункта 3 статьи 7 указанного закона Санкт-Петербурга город Красное Село является муниципальным образованием Санкт-Петербурга, то есть частью территории города федерального значения Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. (л.д. 69-79).

Согласно статье 1 и подпункту "а" пункта 1 статьи 4 ранее действовавшего закона Санкт-Петербурга N 186-59 от 31.12.1996 года "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга", утратившего силу со дня вступления в силу закона Санкт-Петербурга N 411-68 от 25.07.2005 года "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга", город Красное Село также являлся территориальной единицей Санкт-Петербурга (л.д. 46-68).

Между тем, как следует из смысла части 4 пункта 3 статьи 84, пункта 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статусом городского округа может быть наделена территория, которая имела статус городского поселения.

С учетом анализа указанных нормативных правовых актов суд обоснованно сделал вывод о том, что муниципальное образование город Красное Село не могло приобрести статус городского округа с 1 января 2006 года в силу части 4 пункта 3 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., так как данное муниципальное образование на день вступления в силу главы 12 (Переходные положения) Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не являлось городским поселением.

В силу установленных обстоятельств следует признать правильным вывод суда о том, что статья 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая налоговые доходы бюджетов городских округов, не распространяет свое действие на муниципальное образование город Красное Село, являющееся внутригородским муниципальным образованием Санкт-Петербурга.

По этим же причинам следует согласиться с суждением суда о необоснованности утверждения, что закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга" на 2007 год" в оспоренной части нарушает права муниципального образования города Красное Село, предоставляемые статьей 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации городским округам, так как указанная норма не распространяет свое действие на внутригородские муниципальные образования.

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федераций-городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Аналогичное правило содержится и в статье 79 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно части 1 пункта 4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации местными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено настоящим пунктом и пунктом 7 настоящей статьи.

Вместе с тем, как следует из частей 3 и 4 пункта 4 статьи 12 Налогового кодекса РФ, земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливается настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи. Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов.

В этой связи судом правильно обращено внимание на то, что местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, Налоговым кодексом Российской Федерации не предоставлено право внутригородским муниципальным образованиям городов Москвы и Санкт-Петербурга устанавливать, вводить в действие и прекращать действие местных налогов на территориях данных муниципальных образований, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Согласно статье 387 Налогового кодекса Российской Федерации в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный налог устанавливается настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации. При этом в силу пункта 1 статьи 389 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения признаются участки, расположенные в пределах города федерального значения Санкт-Петербурга, на территории которого введен налог.

Судом правильно обращено внимание, что категория бюджета, в который подлежат зачислению доходы от земельного налога, определяется Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установлено, что к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных пунктом 1 этой статьи, отнесено определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные настоящим кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Как следует из содержания закона Санкт-Петербурга от 28 ноября 2005 года N 611-86 "О земельном налоге в Санкт-Петербурге и о внесении дополнения в Закон Санкт-Петербурга "О налоговых льготах" земельный налог не отнесен к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга и, таким образом, является источником доходов бюджета Санкт-Петербурга.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда о том, что статья 2 закона Санкт-Петербурга N 564-91 от 27 ноября 2006 г. "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" в части отнесения к основным источникам поступления доходов в бюджет Санкт-Петербурга на 2007 год земельного налога согласно Приложению 1, а именно, строки Приложения 1 "код: 182 1 06 06000 00 0000 110, источник дохода: земельный налог, сумма (тыс. руб.): 1 335 368,0" принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга, не нарушает компетенцию Муниципального совета муниципального образования города Красное Село, гарантированную пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, по самостоятельному формированию местного бюджета, не изменяет содержание понятий и терминов, определенных Налоговым кодексом Российской Федерации, и не использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в Налоговом кодексе Российской Федерации. Судом также не выявлено противоречия оспоренной нормы закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" статье 14 Налогового кодекса Российской Федерации", поскольку данная норма закона Санкт-Петербурга не содержит положений, изменяющих вид земельного налога как местного налога, установленного Налоговым кодексом Российской Федерации, и относящий его к региональным налогам.

Не установлено судом и противоречия оспоренной нормы закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год" статье 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга доходов от земельного налога было произведено в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга право включать в число доходов бюджетов, помимо налоговых доходов субъектов Российской Федерации, перечисленных в статье 56 Бюджетного кодекса РФ, установленные Бюджетным кодексом РФ источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований.

Доводы представителя заявителя о том, что статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающая бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может применяться только в соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, правильно судом признаны несостоятельными, основанными на ошибочном толковании статьи 8 Бюджетного кодекса РФ. Данной нормой субъектам Российской Федерации - городам федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга предоставлено право определять законами указанных субъектов Российской Федерации источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга из числа источников доходов местных бюджетов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, к которым в силу статьи 61 Бюджетного кодекса относятся и доходы от местных налогов - земельного налога и налога на имущество физических лиц. Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований источники доходов местных бюджетов, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом из указанной нормы федеральным законодателем не сделано исключений для такого источника доходов местных бюджетов как доходы от местных налогов, в частности доходов от земельного налога.

Анализируя установленные по делу обстоятельства, оценивая их применительно к требованиям федерального законодательства, регулирующим данные отношения, Санкт-Петербургский городской суд обоснованно пришел к выводу о несостоятельности заявленного Муниципальным советом муниципального образования города Красное Село требования о признании недействующим оспоренного положения закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год".

Таким образом, Санкт-Петербургским городским судом постановлено законное и обоснованное решение, в связи с чем подлежащее оставлению без изменения.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как сводятся к иной оценке исследованных судом обстоятельств, что недопустимо и не может рассматриваться как основание к отмене решения суда.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 июня 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Муниципального совета муниципального образования города Красное Село без удовлетворения.