Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2007 г. N 78-Г07-48 Суд отказал в признании недействующим закона субъекта РФ, поскольку оспариваемый акт принят органами государственной власти субъекта в соответствии с компетенцией и в пределах своих полномочий, не нарушает прав заявителей на информацию, на право обсуждения вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2007 г. N 78-Г07-48

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению Д., Ю., И., Н. об оспаривании правомерности принятия закона Санкт-Петербурга "О целевой программе Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге" по кассационной жалобе заявителей на решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 сентября 2007 г., которым требования заявителей были оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С., объяснения представителя Ю. - Д., представителя И., Н. - Ч., представителей губернатора Санкт-Петербурга К. и Г., представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

4.10.2006 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 464-75 "О целевой программе Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге".

13.10.2006 г. Закон подписан Губернатором Санкт-Петербурга.

Официально для всеобщего сведения был опубликован в газете "Санкт-Петербургские Ведомости" 25.10.2006 г. N 200, а также в журналах "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" 7.11.2006 г. N 18 и "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" 27.10.2006 г. N 11.

Заявители Д., Ю., И., Н. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением об оспаривании правомерности данного Закона с Приложениями, указывая, что нарушены их права на информацию, на право обсуждения вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности.

В судебном заседании заявители поддержали свои требования, уточнив, что принятием оспариваемого акта допущены также нарушения Федерального Закона N 7-ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге N 400-61 от 20.07.2006 г., положения Градостроительного Кодекса РФ, Федерального закона "Об экологической экспертизе", Бюджетного Кодекса РФ.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по доверенности Г. и губернатора Санкт-Петербурга по доверенностям Б. и Г. полагали заявление необоснованным в силу ошибочного понимания заявителями правовой природы и содержания оспариваемого ими нормативного правового акта.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 10 сентября 2007 г. требования заявителей оставлены без удовлетворения.

Не соглашаясь с этим, в кассационной жалобе Д., Ю., И. и Н. просят отменить состоявшееся по делу решение суда, ссылаясь на допущенные при этом нарушения градостроительного, бюджетного, экологического законодательства, а также законодательства Санкт-Петербурга о порядке общественного обсуждения проектов целевых программ, реализация которых негативно отразиться на окружающей природной среде.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Санкт-Петербургского городского суда, постановленное по данному делу, подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно п.п. "г" п. 1 ст. 5, п.п. "б" п. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ, статьи 179 Бюджетного Кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы субъектов Российской Федерации разрабатываются исполнительным органом государственной власти, а утверждение осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п.п. "г" п. 1 ст. 5" следует читать "п.п. "г" п. 2 ст. 5"

В соответствии с ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В силу п. 1 статьи 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в случаях, предусмотренных федеральными программами и законами субъектов Российской Федерации, допускается предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме указанных положений законодательства Российской Федерации вопросы разработки и принятия долгосрочных целевых программ также разрешаются на территории Санкт-Петербурга соответствующим Законом "О целевых программах Санкт-Петербурга" от 6 ноября 1997 г. N 179-58.

Анализируя положения, содержащиеся в оспариваемом Законе Санкт-Петербурга "О целевой программе Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге", суд указал, что именно с соблюдением указанных норм, в соответствии с компетенцией и в пределах своих полномочий органы государственной власти Санкт-Петербурга реализовали свое право на разработку и утверждение данной целевой программы.

Согласно Приложению к Закону Санкт-Петербурга "О целевой программе Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге" основной целью программы является создание современного комплекса сооружений международного уровня по приему морских пассажирских судов. Сроки реализации программы 2006-2012 годы.

Определены объемы и источники финансирования Программы. Определены ожидаемые конечные результаты реализации Программы: создание современного комплекса сооружений международного уровня по приему морских пассажирских судов длиной до 311 м, имущество которого будет находиться в собственности Инвестора, единственным собственником которого будет являться Санкт-Петербург; снижение нагрузки на торговый морской порт Санкт-Петербурга; снижение нагрузки на основной морской канал Санкт-Петербурга; обеспечение сервиса и безопасности для морских туристов в Санкт-Петербурге на современном уровне; обеспечение сохранности набережных реки Невы; создание не менее 70 тысяч новых рабочих мест в сфере морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры и туризма; увеличение поступлений от налогов в бюджет Санкт-Петербурга от развития следующих секторов экономики в Санкт-Петербурге: туризм, общественное питание, строительство, торговля, недвижимость, транспорт, производство товаров народного потребления, культура и прочие услуги населения.

Правильно определив правовую сущность оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, суд обоснованно указал, что, таким образом, как следует из его содержания и назначения, ни сам Закон, ни его Приложение, ни целевая программа Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге", являющиеся единой составной его частью не предусматривают конкретных мероприятий, связанных с непосредственным осуществлением строительства указанного объекта.

Как выяснено в ходе судебного разбирательства, оспариваемый заявителями Закон Санкт-Петербурга, прежде всего, определяет комплекс мероприятий, направленных на достижение конкретных целей, устанавливает размеры и источники их финансирования.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса РФ градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Учитывая это, суд также принял во внимание и положения п. 1 ст. 4 Градостроительного Кодекса Российской Федерации о том, какие отношения и в связи с чем регулирует градостроительное законодательство.

Следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемый правовой акт не регулирует перечисленные в статьях 1 и 4 Градостроительного Кодекса РФ вопросы, входящие в сферу градостроительной деятельности, а значит ссылка заявителей на нарушения, допущенные при его принятии является несостоятельной, а именно: на нарушения Градостроительного кодекса РФ и Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации проведении публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" N 400-61 от 20.07.2006 г.

Обоснованным является и суждение суда о несостоятельности утверждений заявителей о нарушениях федерального законодательства "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе".

Как установлено судом, оспариваемый Закон Санкт-Петербурга лишь утверждает мероприятия, которые должны быть осуществлены соответствующими исполнителями целевой программы в течение долгосрочного периода, а также предусматриваются необходимые объемы финансирования ее реализации.

Кассационная инстанция полагает возможным согласиться с тем, что этот закон сам по себе еще не является решением о начале осуществления конкретной хозяйственной деятельности, так как лишь обеспечивает финансовые вопросы будущих строительных работ.

В тоже время Федеральный закон "Об охране окружающей среды" регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на конкретном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Поскольку указанный закон применяется в случае осуществления хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, то он не имеет отношения к оспариваемому Закону Санкт-Петербурга.

Отсутствуют основания и для признания состоятельными суждения заявителей о нарушении Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 3.11.1995 г. N 174-ФЗ (в редакции от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ), так как в силу п. 2 ст. 12 этого закона объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающие строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 174-ФЗ следует читать как "23.11.1995 г."

Поскольку оспариваемый заявителями Закон не предусматривает строительство и эксплуатацию конкретных объектов хозяйственной деятельности, он не может относиться к объектам экологической экспертизы в буквальном понимании требований федерального законодательства.

Как установлено судом, и что имеет непосредственное значение для правильности разрешения требования заявителей, так это вопросы разработки и последующей реализации Концепции строительства морского пассажирского терминала в западной части Васильевского острова Санкт-Петербурга.

Распоряжением Правительства Санкт-Петербурга N 61-рп от 01.07.2004 г. предусмотрен комплекс мероприятий по концепции строительства.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 836 от 21.06.2005 г. одобрена Концепция развития западной части Васильевского острова и Концепции строительства морского пассажирского терминала в Западной части Васильевского острова.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.04.2005 г. N 512-р принято предложение Минтранса России и Правительства Санкт-Петербурга о начале в 2005 году строительства морского пассажирского терминала на Васильевском острове г. Санкт-Петербурга и установлены конкретные сроки и мероприятия.

Распоряжением Правительства Российской Федерации N 2117 от 5.12.2005 г. переведен земельный участок из состава земель водного фонда и передан в собственность г. Санкт-Петербурга в целях строительства морского терминала.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного распоряжения следует читать как "2117-р"

Строительство морского терминала вошло в список целевой программы "Модернизация транспортной системы России" (2002-2010).

Вопросы реализации проекта строительства Морского пассажирского терминала являлись предметом обсуждения на совещании губернатора Санкт-Петербурга 21.12.2005 г. N 164-в (л.д. 54-55).

Правильно приняв во внимание указанные акты, суд совершенно обоснованно отметил, что в случае несогласия с ними заявители не лишены возможности обжалования их в порядке, определенном действующим процессуальным законодательством Российской Федерации.

Не нашел своего подтверждения в ходе судебного разбирательства и довод заявителей о том, что оспариваемый ими Закон Санкт-Петербурга нарушает принцип гласности, что недопустимо также в силу ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип гласности бюджетной системы Российской Федерации означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и т.д.

Из представленных суду доказательств следует, что оспариваемый заявителями Закон Санкт-Петербурга "О целевой программе Санкт-Петербурга "Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге" с Приложением был официально опубликован в Вестнике Администрации Санкт-Петербурга N 10 (158) от 27.10.2006 г., в газете "Санкт-Петербургские Ведомости" 25.10.2006 г. N 200, в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" от 7.11.2006 г. N 18.

Таким образом, суд обоснованно отметил, что принцип гласности соблюден и нарушений не допущено.

С учетом установленных обстоятельств Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает обоснованным вывод Санкт-Петербургского городского суда о том, что не имеется оснований для признания нарушенными прав заявителей на информацию, на участие в обсуждении вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности и не имеется оснований для удовлетворения требования заявителей относительно оспариваемого Закона, поскольку изложенные ими письменные доводы и доводы в судебном заседании являются ошибочными и правового значения для разрешения данного дела не имеют.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как, не опровергая выводы суда, по существу сводятся лишь к несогласию с ними, что не может рассматриваться в качестве оснований для отмены судебного постановления в кассационном порядке.

С учетом изложенного решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 сентября 2007 г. следует признать законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 сентября 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу заявителей без удовлетворения.