Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2007 г. N 55-Г07-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., объяснения представителя Правительства Республики Хакасия Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ С., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:
29 декабря 2006 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (далее - Постановление), 5 марта 2007 г., 25 мая 2007 г. внесены изменения, опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасии" от 19 января 2007 г. N 3, от 14 марта 2007 г. N 16, 31 мая 2007 г. N 35.
Приложением N 2 к Постановлению установлен Порядок финансирования расходов республиканского бюджета (далее - Порядок).
В соответствии с абзацем 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка по заявлению получателей субсидий средства могут перечисляться непосредственно поставщикам товаров и услуг со счета Минсельхозпрода.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании абзаца 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка финансирования расходов республиканского бюджета (Приложение 2 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2006 г. N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 25 мая 2007 г.) в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим.
В обоснование требований заявитель сослался на то, что согласно статье 7 Бюджетного кодекса РФ федеральные ораны# государственной власти осуществляют следующие бюджетные полномочия: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.
В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса РФ).
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (статья 38 Бюджетного кодекса РФ).
Правительством Российской Федерации приняты постановления от 28 декабря 2006 г. N 826 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, в российских кредитных организациях в 2005 году сроком до 3 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 827 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, в российских кредитных организациях в 2006-2007 годах на срок до 5 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 828 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в 2004-2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в российских кредитных организациях на срок до 3 лет"; от 28 декабря 2006 г. N 829 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в 2004-2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса (включая сельскохозяйственные потребительские кооперативы) и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в российских кредитных организациях на срок до 5 лет"; от 30 декабря 2007 г. N 878 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в 2006-2007 годах сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями потребительской кооперации, ремонтными и агроснабженческими организациями в российских кредитных организациях"; от 30 декабря 2007 г. N 879 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями и организациями агропромышленного комплекса, а также организациями, осуществляющими промышленное рыбоводство, в российских кредитных организациях в 2006-2007 годах на срок до 5 лет на приобретение племенного скота, племенного материала рыб, техники и оборудования для животноводческих комплексов (ферм) и промышленного рыбоводства"; в соответствии с которыми перечисление целевых средств осуществляется на счет заемщика.
По мнению прокурора, Правительство Республики Хакасия, установив иной порядок предоставления субсидий заемщикам, в частности, определив в качестве получателей субсидий других лиц, превысило свои полномочия.
В судебном заседании прокуроры К., В. уточнили заявленные требования, просили признать абзац 3 подпункта 2.4.2 пункта 2.4 Порядка финансирования расходов республиканского бюджета (Приложение 2 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2006 г. N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 25 мая 2007 г.) противоречащим федеральному законодательству, недействующим (полностью), в обоснование привели те же доводы, что и в заявлении.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 1 ноября 2007 г. в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Согласно статье 26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В силу статьи 7 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению и исполнению расходных обязательств субъекта Российской Федерации (статья 8 Бюджетного кодекса РФ).
Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).
В соответствии со статей 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).
Согласно разделу III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г. N 168н (с изменениями от 21 августа 2007 г.) функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.
Целевые статьи и виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в части бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждаются законами о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и решениями о бюджете муниципального образования на соответствующий год.
В соответствии с разделом V Указаний (виды расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации) расходы, связанные с субсидированием процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе отражаются в структуре расходов как вид расходов 357.
Законом Республики Хакасия от 25 декабря 2006 г. N 78-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (с изменениями от 22 февраля 2007 г.) (приложение 5 - ведомственная структура расходов) установлены расходные обязательства Республики Хакасия.
В частности, отражен 357 вид расходов на субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе.
В силу пункта "в" части 2 статьи 15 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. N 48 "О Правительстве Республики Хакасия" (с изменениями от 6 июля 2007 г.) Правительство Республики Хакасия как высший исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия обеспечивает исполнение республиканского бюджета Республики Хакасия и готовит отчет о его исполнении.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия Правительство Республики Хакасия принимает постановления (часть 1 статьи 20 указанного Закона).
В судебном заседании установлено и видно из материалов дела, что 29 декабря 2006 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 381 "О мерах по реализации Закона Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2007 год" (далее - Постановление), 5 марта 2007 г., 25 мая 2007 г. внесены изменения, опубликовано в бюллетене "Вестник Хакасии" от 19 января 2007 г. N 3, от 14 марта 2007 г. N 16, 31 мая 2007 г. N 35.
Приложением N 2 к Постановлению установлен Порядок финансирования расходов республиканского бюджета (далее - Порядок).
Согласно пункту 2.4.7 Порядка субсидирование процентных ставок производится по кредитам, полученным в российских кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями, предприятиями агропромышленного комплекса Республики Хакасия, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, личными подсобными хозяйствами, кредитными потребительскими кооперативами в 2007 году, а также по привлеченным кредитам в предыдущих периодах (годах), до полного их погашения.
Получение субсидий сельскохозяйственными товаропроизводителями на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам осуществляется в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 826, от 28 декабря 2006 г. N 828, от 28 декабря 2006 г. N 829, от 29 декабря 2006 г. N 833, от 29 декабря 2006 г. N 834, от 30 декабря 2006 г. N 877, от 30 декабря 2006 г. N 879.
Таким образом, названная правовая норма прямо устанавливает, что порядок финансирования расходов за счет средств субвенций из федерального бюджета устанавливается соответствующими федеральными нормативными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 2.4.2 Порядка главным распорядителем средств республиканского бюджета по финансированию агропромышленного комплекса является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия. Получателями субсидий являются сельскохозяйственные товаропроизводители, крестьянские (фермерские) хозяйства, подсобные хозяйства, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственные потребительские кооперативы, занимающиеся закупом молока у населения.
Финансирование производится в пределах ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом.
По заявлению получателей субсидий средства могут перечисляться непосредственно поставщикам товаров и услуг со счета Минсельхозпрода.
Таким образом, суд, исходя из содержания данных норм, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое положение Порядка регулирует иные правоотношения, нежели названные прокурором постановления Правительства Российской Федерации, так как устанавливает порядок перечисления субсидий за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия.
В силу положений статей 8, 31 Бюджетного кодекса РФ Правительство Республики Хакасия вправе самостоятельно определять объем и порядок осуществления расходов бюджета Республики Хакасия, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти Республики Хакасия (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе, устанавливать и порядок предоставления субсидий за счет средств республиканского бюджета.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области" отнесение"# финансового, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.
Названное регулирование, осуществляемое субъектом Российской Федерации в пределах своей компетенции, как обоснованно указал суд, согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации, и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.
Согласно статье 5 Конституции Республики Хакасия Республика Хакасия вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Хакасия обладает на своей территории всей полнотой государственной власти.
В ведении Республики Хакасия находится, в частности, республиканский бюджет (пункт "з" статьи 60 Конституции Республики Хакасия).
Республика Хакасия вне пределов ведения Российской
