Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2008 г. N 9-Г08-2 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 13 декабря 2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 г."

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2008 г. N 9-Г08-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими п.п. 31, 33 ст. 2, п.п. 1.9.2.5, 1.9.2.6, 10.1.2, 1.9.2.28, 1.9.2.42 статьи 17, статьи 28, 38, п. 1 статьи 42, п. 2 статьи 57 Закона Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.), по кассационному представлению прокурора на решение Нижегородского областного суда от 19 октября 2007 г., которым требования прокурора удовлетворены частично.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., полагавшей представление прокурора Нижегородской области необоснованным и не подлежащим удовлетворению, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими п.п. 31, 33 ст. 2, п.п. 1.9.2.5, 1.9.2.6, 10.1.2, 1.9.2.28, 1.9.2.42 статьи 17, статьи 28, 38, п. 1 статьи 42, п. 2 статьи 57 Закона Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.).

Суд не согласился с мнением прокурора о недопустимости отсутствия в пункте 33 статьи 2 Закона указания о поступлении средств от распоряжения и реализации конфискованного и иного, обращенного в доходы субъектов Российской Федерации, имущества, как противоречащего положениям ст.ст. 26, 29 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 57 Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются в соответствии со статьями 41-43, 46 Бюджетного кодекса РФ. Перечень видов неналоговых доходов не является исчерпывающим. В соответствии с пунктом 2 статьи 46 Бюджетного кодекса РФ суммы конфискаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ и решениями судов.

Следовательно, суд правильно указал, что поступления средств от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доходы субъектов РФ, подпадают под формулировку пункта 33 статьи 2 закона области "Об областном бюджете на 2007 год".

В этой связи обоснованны доводы представителей Законодательного Собрания и Правительства Нижегородской области о том, что заранее спланировать доходы от реализации конфискованного имущества, обращенного в доход субъекта Российской Федерации, не представляется возможным. Вопрос о конфискации имущества и поступлении его в доход субъекта области решается только в ходе рассмотрения уголовных и гражданских дел в судебном порядке.

Статья 17 Закона Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.) предусматривает расходы областного бюджета на 2007 г.

В пункте 1.9.2.5 статьи 17 предусмотрены расходы на Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Большая Волга".

В пункте 1.9.2.6 статьи 17 предусмотрены расходы на финансовую поддержку общественных организаций и объединений.

С доводами прокурора Нижегородской области о том, что указанные пункты противоречат положениям ст. 69, ст. 181, 187 Бюджетного кодекса РФ суд правильно не согласился.

Как установлено судом, в законе области указанные виды расходов отражены по коду бюджетной классификации 0115 "1.9. Другие общегосударственные вопросы" по разделу "1.9.2. Другие общегосударственные вопросы, не отнесенные к другим подразделениям" в соответствии с функциональной классификацией расходов Российской Федерации и предусмотрены по ведомству "Управление делами губернатора Нижегородской области".

Следует согласиться с мнением суда о том, что отражение этих расходов областного бюджета отдельными строками обеспечивает более высокую степень "прозрачности" бюджета.

Судом в ходе судебного разбирательства установлено, что расходы бюджета по формам, указанным в ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, отражены в сводной бюджетной росписи областного бюджета на 2007 год.

В соответствии с положениями ст. 181 Бюджетного кодекса РФ в составе показателей, представляемых при рассмотрении бюджета, предусмотрено распределение расходов по разделам и подразделам, распределение расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам. Указанные пункты соответственно предусматривают расходы бюджета области по коду бюджетной классификации 1.9 "Другие общегосударственные вопросы" и расшифровывают, на какие конкретные цели и в каких размерах могут быть направлены бюджетные средства.

В пункте 1.9.2.28 статьи 17 Закона области предусмотрены расходы на фонд поддержки территорий в размере 50000 тыс. рублей.

В пункте 1.9.2.42 статьи 17 Закона области предусмотрены расходы на стимулирование муниципальных районов и городских округов Нижегородской области в размере 100000 тыс. рублей.

Анализируя указанные положения статьи 17 Закона области, суд обоснованно не согласился с утверждением прокурора о том, что перечисленные фонды фактически являются резервными и их создание противоречит основным принципам бюджетного законодательства. В соответствии со статьей 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Порядок распределения расходов, предусмотренных в статье 17 закона области, средств, утвержден законом области "Об областном бюджете на 2007 год" (приложение 23.1). В силу этого средства, перечисленные из областного бюджета в бюджеты муниципальных районов и городских округов, направляются на материальное стимулирование органов местного самоуправления, на финансирование мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и реформирование муниципальных финансов.

При этом судом принято во внимание, что Правительством Российской Федерации издано Постановление от 05.01.2005 г. N 2, которым утверждено Положение о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях). Сбалансированность же бюджета является одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи следует признать правильным вывод суда о несостоятельности утверждений прокурора о том, что расходы в сумме 50000 тыс. рублей по пункту 1.9.2.28 статьи 17 Закона области не соответствуют ст. 26 Бюджетного кодекса РФ в части функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Опровергая суждение прокурора о том, что в данном случае также речь идет о резервном фонде, суд последовательно указал на правовое значение этого фонда, порядок его создания, а также отличие от иных фондов. Фонд поддержки территорий образован и расходуется в соответствии с Положением о порядке образования и расходования средств фонда на поддержку территорий, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 05.10.2005 г. N 257. В соответствии с указанным Положением фонд образуется при утверждении областного бюджета на очередной финансовый год как одна из статей расходов в составе бюджета и не является резервным фондом. Указанное Положение является действующим, не оспорено в установленном порядке. Поскольку данный фонд в соответствии с нормативными правовыми актами области резервным не является, то п. 1.9.2.28 статьи 17 закона области не находится в противоречии со статьей 26 Бюджетного кодекса РФ.

С указанным выводом суда следует согласиться.

Судом правильно учтено, что статья 135 Бюджетного кодекса РФ допускает различные формы финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ. Кроме того, пункт 3 статьи 62 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в случаях и порядке, предусмотренных законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта. Оспариваемая прокурором норма включена в закон области в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 05.10.2005 г. N 257 "Об утверждении положения о порядке образования и расходования средств фонда на поддержку территорий", предусматривающим образование фонда при утверждении областного бюджета на очередной финансовый год как одной из статей расходов в составе бюджета.

В пункте 10.1.2 статьи 17 Закона области предусмотрены расходы на Фонд реформирования муниципальных финансов в размере 30 миллионов руб.

Суд обоснованно не согласился с доводами прокурора о противоречии данного пункта статьям 6, 81, 153, 154 Бюджетного кодекса РФ. Порядок распределения предусмотренных в статье 17 Закона области средств утвержден Законом области "Об областном бюджете на 2007 год" (приложение 23.1), в соответствии с которым средства, перечисленные из областного бюджета в бюджеты муниципальных районов и городских округов, направляются на материальное стимулирование органов местного самоуправления, на финансирование мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и реформирование муниципальных финансов.

Судом правильно отмечено, что эти средства не могут считаться зарезервированными, нарушая, якобы, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, так как предназначены для распределения на конкурсной основе в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 15.05.2006 г. N 170 между бюджетами 5-ти муниципальных районов и городских округов, получившими наилучший итоговый показатель оценки Программ реформирования муниципальных финансов и обеспечивающих выполнение первого этапа Программ по состоянию на 01.06.2007 г. Аналогичный порядок распределения установлен статьей 44 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в отношении Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Статьей 44 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", утвержден Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов на 2007 год в сумме 1967247 тыс. рублей, в том числе для предоставления субсидий местным бюджетам в сумме 436104,0 тыс. рублей. Частью второй этой же статьи Федерального закона определено, что предоставление субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в 2007 году осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 05.01.2005 г. N 2, которым утверждено Положение о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях).

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемая норма закона Нижегородской области фактически повторяет норму Федерального закона, имеющую наибольшую юридическую силу.

Статья 44 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" как и весь текст названного Федерального закона не признан в установленном законом порядке недействующим.

Статьей 28 закона Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.) установлено, что доходы учреждений, финансируемых из областного бюджета, полученные от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в сметах доходов и расходов бюджетных учреждений, отражаются на лицевых счетах, открытых ими в министерстве финансов Нижегородской области, и расходуются этими учреждениями в соответствии с генеральными разрешениями, оформленными в установленном министерством финансов Нижегородской области порядке, и сметами доходов и расходов, утвержденными главными распорядителями средств областного бюджета, а по государственным учреждениям социальной защиты населения, труда и занятости населения Нижегородской области в резерве источников средств, в пределах остатков на их лицевых счетах по источникам финансирования.

С доводами прокурора области, о том, что положения данной статьи противоречат ч. 1 ст. 41 и ч. 2 ст. 42 Бюджетного Кодекса РФ, суд не согласился.

Суждения суда по этому поводу следует признать правильными. По мнению прокурора, в Законе области не предусмотрены доходы бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, после уплаты налогов и сборов. Согласно статьям 41, 42 Бюджетного кодекса РФ доходы учреждений следует в полном объеме учитывать в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражать в доходах соответствующего бюджета, как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Между тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 5 Федерального закона от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" пункт 5 статьи 41 Кодекса (в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, применяется со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг.

Судом правильно указано, что в настоящее время такого федерального закона нет.

Вместе с тем подпунктом 1 пункта 11 статьи 5 Федерального закона N 63-ФЗ предусмотрено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материальнотехнической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета. Это положение и содержится в оспариваемой прокурором норме Закона области.

Суд правильно указал, что в Нижегородской области обеспечивается полный учет указанных средств через лицевые счета в областном казначействе (ст. 29 Закона области). Вышеуказанный федеральный закон имеет наивысшую юридическую силу по отношению к закону субъекта РФ и обязателен к исполнению субъектом РФ.

Пунктом 1 статьи 42 закона Нижегородской области от 13.12.2006 года N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.) предусмотрено, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, переданные из областного бюджета в бюджеты муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, подлежат использованию в 2007 году на те же цели.

С доводом прокурора области о том, что положения данного пункта противоречат пункту 2 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, суд также обоснованно не согласился.

Прокурор области в своем заявлении утверждает, что предусмотренная частью 1 статьи 42 норма о том, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, переданные из областного бюджета в бюджеты муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, подлежат использованию в 2007 году на те же цели, противоречит пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому подлежат возврату в соответствующий бюджет субсидии и субвенции в случаях их не использования в установленные сроки.

Не соглашаясь с этим, суд указал, что оспариваемая прокурором норма закона области соответствует части 3 статьи 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год".

Часть 3 статьи 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" гласит, что неиспользованные в 2006 году целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели.

Кроме того, по мнению суда, часть 1 статьи 42 закона области следует читать совместно с частью 2 этой же статьи, согласно которой неиспользованные целевые средства, потребность в которых отсутствует в 2007 году, подлежат возврату в областной бюджет. Часть 2 статьи 42 закона области так же находится в полном соответствии с частью 4 статьи 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год". В связи с чем суд обоснованно отметил, что содержание части 1 и части 2 статьи 42 закона области практически аналогично части 3 и части 4 статьи 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" и не противоречат ему.

Таким образом, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год", Федеральный закон от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" являются законами, имеющими наивысшую юридическую силу, по отношению к Закону Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 г. (в ред. от 01.02.2007 г.), и положениям этих федеральных законов закон области так же должен соответствовать. Соответствие оспариваемых положений Закона Нижегородской области от 13.12.2006 г. N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год" (в ред. от 01.02.2007 г.) положениям Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", Федерального закона от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было установлено судом в ходе рассмотрения данного дела.

Поскольку выводы суда, положенные в обоснование постановленного по делу решения, основаны на установленных обстоятельствах и правильном понимании и применении норм материального и процессуального права, то вынесенное Нижегородским областным судом решение от 19.10.2007 г. является законным и обоснованным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.

Кассационное представление прокурора не может быть признано состоятельным, так как его доводы относятся к обстоятельствам, исследовавшимся судом в судебном заседании с последующей правовой оценкой.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 19 октября 2007 г. оставить без изменения, кассационное представлений прокурора Нижегородской области без удовлетворения.