Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. N 32-Г08-5 Отдельные положения закона об областном бюджете субъекта РФ признаны судом недействительными в связи с тем, что спорные положения предусматривают предоставление субсидий и дотации из бюджета субъекта местным бюджетам в размере, существенно превышающем десять процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, минуя фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. N 32-Г08-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Саратовской области о признании недействующими отдельных пунктов части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13 декабря 2006 года N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" и ряда приложений к этому Закону области

по кассационным жалобам Саратовской областной Думы и Губернатора Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 18 декабря 2007 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.В.П., объяснения представителей Саратовской областной Думы Ч.Н.А. и Губернатора Саратовской области Г.П.И., поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации З.Э.С. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня вступления решения в законную силу пунктов 1-28.3, с 32-34 части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13 декабря 2006 года N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" в редакции от 27 ноября 2007 года; приложений N 14, 25-37, 51-55, 58, 59, 62, 63, 67, 68, 70-73 к указанному закону; в приложении N 50 к данному Закону области "Распределение расходов на реализацию областной адресной инвестиционной программы" в части 1У раздела "Софинансирование объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу в 2007 году" в сумме 113 681,0 тыс. рублей; в приложении N 46 к данному закону в части предоставления субсидии бюджетам городских округов области на погашение кредиторской задолженности прошлых лет за выполненные объемы работ по строительству объектов непроизводственной сферы в сумме 1000,0 тыс. руб. в разделе "Распределение расходов на погашение в 2007 году кредиторской задолженности прошлых лет за выполненные объемы работ по строительству объектов непроизводственной сферы".

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что межбюджетные трансферты в форме субсидий, предусмотренные статьей 11 Закона "Об областном бюджете на 2007 года", являются иными субсидиями, не относящимися к фонду муниципального развития и фонду софинансирования социальных расходов, образованным в составе регионального бюджета.

Пункты 1-28.3 и 34 статьи 11 закона "Об областном бюджете на 2007 год" противоречат части 3 статьи 139 БК РФ, поскольку предусматривают предоставление субсидий и дотации из бюджета субъекта местным бюджетам в размере, существенно превышающем 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета Саратовской области в 2007 году, минуя фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов.

Кроме того, пункт 17 статьи 11 оспариваемого Закона области в части предоставления местным бюджетам субсидий на софинансирование объектов, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу в 2007 году, противоречит Положению о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 года N 714.

Пункты 32 и 33 статьи 11 оспариваемого Закона области, предусматривающие предоставление субвенций местным бюджетам, противоречат статье 85 Бюджетного кодекса РФ, так как государственные полномочия по осуществлению дополнительных выплат медицинскому персоналу в установленном законодательством порядке органам местного самоуправления на территории Саратовской области соответствующим законом области о наделении отдельными государственными полномочиями Саратовской области не передавались.

В Саратовской области в настоящее время отсутствует также закон о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий Саратовской области по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В связи с этим по тем же основаниям подлежит отмене и пункт 33 статьи 11 Закона области.

Оспариваемыми пунктами части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13.12.2006 г. N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" утверждены приложения N 14, 25-37, 46, 50, 51-55, 58, 59, 62, 63, 67, 68, 70 и 73 к названному закону о бюджете области, которые также противоречат пункту 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 6 и 85, а также части 3 ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Саратовского областного суда от 18 декабря 2007 года постановлено: удовлетворить заявление прокурора Саратовской области и признать не действующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу: пункты 1-28.3, 32-34 части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13 декабря 2006 года N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" в редакции от 27 ноября 2007 года; приложения N 14, 25-37, 51-55, 58, 59, 62, 63, 67, 68, 70-73 к указанному закону;

в приложении N 50 к данному Закону области "Распределение расходов на реализацию областной адресной инвестиционной программы" признать не действующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу полностью раздел "Софинансирование объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу в 2007 году" в сумме 113 681,0 тыс. рублей;

признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в законную силу приложение N 46 к данному закону в части предоставления субсидии бюджетам городских округов области на погашение кредиторской задолженности прошлых лет за выполненные объемы работ по строительству объектов непроизводственной сферы в сумме 1000,0 тыс. руб. в разделе "Распределение расходов на погашение в 2007 году кредиторской задолженности прошлых лет за выполненные объемы работ по строительству объектов непроизводственной сферы".

В кассационных жалобах ставится вопрос об отмене решения в части признания недействующими пунктов 18, 21, 23, 24, 25, 32, 33 части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13 декабря 2006 года N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" и приложений к нему NN 14, 50, 53, 58, 62, 67, 68 ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ Судебная коллегия проверила законность и обоснованность решения суда исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, и возражениях относительно жалоб.

Анализ ст.ст. 2, 3, 6, 8, 129-141 Бюджетного кодекса РФ в совокупности с положениями пунктов 3 и 4 статьи 62 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о том, при оказании финансовой помощи местным бюджетам в форме дотаций, субсидий и субвенций, в том числе и за счет средств, поступивших из федерального бюджета, законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать нормы бюджетного законодательства.

Согласно ч. 3 ст. 139 БК РФ иные дотации и субсидии могут быть предоставлены из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако размер данных дотации и субсидии не должен превышать 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Судом установлено, что оспариваемой статьей Закона "Об областном бюджете на 2007 год" предусматривается предоставление из областного бюджета субсидий и дотаций местным бюджетам на общую сумму 2.639.428,4 тыс. руб., что составляет более 45% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что пункты 1-28.3 и 34 статьи 11 закона "Об областном бюджете на 2007 год" противоречат части 3 ст. 139 (в редакции, действующей на момент вынесения решения) БК РФ, поскольку предусматривают предоставление субсидий и дотации из бюджета субъекта местным бюджетам в размере, существенно превышающем 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета Саратовской области в 2007 году, минуя фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, о том, что вышеназванные субсидии были выделены в порядке 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент вынесения решения) в форме "иных субсидий" местным бюджетам, нельзя признать состоятельными.

Так, частью 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что местным бюджетам могут быть предоставлены иные субсидии из федерального бюджета в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 "а" части 1 статьи 135.1 и приложению 61 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено предоставление Саратовской области субсидии для бюджета города Саратова на развитие улично-дорожной сети.

Однако, вышеназванной нормой Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ не были определены какие-либо порядок и условия предоставления данной субсидии из бюджета области бюджету города Саратова. Постановление Правительства Российской Федерации по этому вопросу не принято.

Таким образом, подлежали применению правила, установленные ч. З ст. 139 Бюджетного кодекса РФ, поскольку установление данного порядка относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

Пунктом 2 части 1 статьи 135.1 и приложения 62 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год предусмотрено предоставление субсидий бюджету Саратовской области в сумме 196522,5 тыс. руб. для предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

В части 5 статьи 135.1 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ указано, что объемы указанных субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований определяются и распределяются между муниципальными образованиями нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом общей площади жилых помещений в многоквартирных домах, требующих капитального ремонта по состоянию на 1 января 2006 года, стоимости капитального ремонта одного квадратного метра общей площади жилья, общей площади аварийного жилищного фонда по состоянию на 1 января 2006 года, средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья и уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Вместе с тем, порядок предоставления данной субсидии из бюджета субъекта местным бюджетам ни федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" ни законом или иным нормативным правовым актом Саратовской области установлен не был, а потому порядок предоставления данной субсидии надлежало определять по правилам ст. 139 ч. 3 БК РФ.

Пунктом 16 части 1 статьи 47 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 23 8-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение субсидии бюджетам субъектов РФ на предоставление субсидий молодым семьям для приобретения жилья в сумме 3 600 000,0 тыс. рублей, предоставляемые в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации. Этот порядок определен Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285.

При этом нормами статьи 47 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ не установлен порядок предоставления данной субсидии из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.

Более того, Правилами предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285, предусматривается осуществление субъектом РФ отбора муниципальных образований для участия в программе (п. 21 Правил), а также осуществление распределения субсидий, выделяемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, между муниципальными образованиями, участвующими в реализации подпрограммы, по методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Подобный порядок предоставления субсидий из бюджета субъекта местным бюджетам предусмотрен частью 2 статьи 139 БК РФ и частью 2 статьи 62 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" из регионального фонда софинансирования социальных расходов.

В нарушение указанных норм федерального законодательства оспариваемым законом области предусмотрено предоставление данных субсидий из бюджета субъекта РФ местным бюджетам в форме "иной дотации или субсидии из бюджета субъекта РФ" при отсутствии методики распределения субсидии, утвержденной законом области, и без проведения отбора муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 47 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предоставление субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство, в том числе малоэтажного коммунальной инфраструктурой, предусмотрено в сумме 3 800 000,0 тыс. рублей, в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Правила предоставления данных субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 221, "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в Российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктурой" не определяют порядок и условия предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Таким образом, федеральное законодательство не предусматривает расходование полученных субъектом на эти цели средств федерального бюджета в качестве межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Оспариваемым пунктом 32 части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13.12.2006 г. N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение средств на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи в форме субвенций бюджетам муниципальных образований.

В связи с тем, что выделяемые из областного бюджета субвенции в силу ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации носят исключительно целевой характер, возникновению расходных обязательств муниципальных образований в виде выполнения отдельных государственных полномочий и передаче субвенций на их выполнение, должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.

Как установлено судом, государственные полномочия по осуществлению дополнительных выплат медицинскому персоналу в установленном законодательством порядке органам местного самоуправления на территории Саратовской области соответствующим Законом области о наделении отдельными государственными полномочиями Саратовской области не передавались.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал, что передача муниципальным образованиям субвенций на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи без передачи соответствующих государственных полномочий, является недопустимой.

Также суд правильно признал недействующим п. 33 статьи 11 закона "Об областном бюджете на 2007 год", предусматривающий предоставление субвенций местным бюджетам на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Исполнению муниципальными образованиями расходных обязательств субъекта РФ в силу ст. 8, 9 и 85 БК РФ, ч. 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предшествует процедура передачи государственных полномочий субъекта РФ.

Закон области о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий Саратовской области по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в установленном порядке не принят.

Вывод суда о том, что пункты 32 и 33 части 1 статьи 11 Закона Саратовской области от 13.12.2006 г. N 139-ЗСО "Об областном бюджете на 2007 год" противоречит пункту 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 6 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сделан правильно, поскольку предусматривают передачу муниципальным образованиям субвенций на: на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи; на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования без передачи соответствующих государственных полномочий.

Иные доводы, изложенные в кассационных жалобах, по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела, которые были предметом рассмотрения судом первой инстанции и судом им была дана правильная оценка.

В силу ч. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом принятия нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации, а также установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации и предоставление указанных трансфертов входит в число бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенных в статье 8 БК РФ.

В то же время, в силу прямого указания той же статьи БК органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свои полномочия в соответствии с Бюджетным Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Законы субъектов, принятые при реализации бюджетных полномочий не должны противоречит Бюджетному кодексу.

Таким образом, при оказании финансовой помощи местным бюджетам в форме дотаций, субвенций, субсидий, в том числе, и за счет субсидий, поступивших из федерального бюджета, законодатель субъекта обязан соблюдать нормы бюджетного законодательства РФ.

Доводы кассационных жалоб о том, что суд неправильно истолковал закон, не учел все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Признание недействующим в полном объеме раздела "Софинансирование объектов, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу в 2007 году", приложения N 50 к данному Закону области ограничено суммой 113 681,0 тыс. рублей, что соответствует предмету, изложенному в заявлении прокурора.

Таким образом, суд рассмотрел настоящее дело в пределах заявленных требований.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 18 декабря 2007 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Саратовской областной Думы и Губернатора Саратовской области - без удовлетворения.