Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 г. N 4-Г08-27 О признании недействующими отдельных положений Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 г. N 4-Г08-27

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представлению прокурора Московской области на решение Московского областного суда от 23 апреля 2008 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 2 абзаца 2 части 1, части 2, части 3 статьи 2, части 2 статьи 4, части 6.2 статьи 5, статьи 19 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения представителей прокуратуры Московской области Р.М.В. и А.В.В., поддержавших доводы кассационного представления, возражения против кассационного представления представителей Московской областной Думы, губернатора, Правительства, Министерства имущественных отношений Московской области Р.Е.Н., С.Л.С., Т.Ю.С. и А.З.В., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

согласно пункту 2 абзаца 2 части 1 статьи 2 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков, в том числе о проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков принимают органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

По мнению прокурора, указанное положение Закона Московской области противоречит пункту 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", части 1 статьи 34, части 2 статьи 37, пункту 20 части 1 статьи 14, пункту 15 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по смыслу которых полномочиями по принятию решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков на территории поселений обладают главы администраций этих поселений, а не муниципальных районов, в состав территории которых входят эти поселения.

Положения частей 2 и 3 статьи 2, части 2 статьи 4, статьи 19 Закона Московской области предусматривают осуществление со стороны органа исполнительной власти Московской области функций контроля за осуществлением органами местного самоуправления распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Прокурор указывал, что данные положения Закона Московской области также противоречат части 2 статьи 6, части 1 статьи 19, статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым органы местного самоуправления наделены самостоятельной компетенцией по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и осуществление этими органами данных полномочий не может быть ограничено позицией уполномоченного органа Московской области.

На основании части 6.2 статьи 5 Закона Московской области решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельных участков принимается Правительством Московской области с учетом мнения органов местного самоуправления муниципальных районов. В целях получения данного мнения уполномоченный орган Московской области в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления, направляет информацию о заявлении в органы местного самоуправления муниципального района. В случае не поступления в письменной форме в течение пятнадцати дней с даты направления указанной информации мнения органов местного самоуправления муниципального района о целесообразности включения земельных участков в границы населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков, заявление считается согласованным.

Между тем, статья 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" не предусматривает согласование принятия указанных решений исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления муниципальных районов и не допускает проведения дополнительных, не установленных этой статьей, согласований. В связи с чем прокурор просил о признании и этой нормы областного закона недействующей.

Решением Московского областного суда от 23 апреля 2008 года в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурор Московской области просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим частичной отмене.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

7 июня 1996 года Московской областной Думой принят Закон N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области".

Пунктом 2 абзаца 2 части 1 статьи 2 данного Закона предусмотрено, что решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков, в том числе о проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков принимают органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании данной нормы недействующей, суд обоснованно исходил из того, что на основании пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительном кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 4.1 настоящего Федерального закона (включения (исключения) земельных участков в границы населенного пункта).

Согласно частям 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области градостроительной деятельности отнесено утверждение правил землепользования и застройки поселений и округов. К полномочиям же муниципальных районов в данной области отнесено утверждение правил землепользования и застройки только соответствующих межселенных территорий (статья 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил застройки и землепользования поселений относится к вопросам местного значения.

При этом часть 1.3 статьи 83 этого же Федерального закона предусматривает, что в переходный период (до 1 января 2009 года) законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

В целях реализации данных положений Федерального закона в Московской области 2 ноября 2005 года был принят Закон N 231/2005-03 "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период", согласно статье 2 которого до 1 января 2009 года решение вопросов об утверждении правил землепользования и застройки, в том числе об изменении вида разрешенного использования земельных участков поселений, отнесено к ведению органов местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых эти поселения входят.

Утверждение прокурора об отсутствии в оспариваемой норме Закона Московской области ссылки на ее временный характер, не имеет правового значения, так как в настоящее время ее положения не противоречат требованиям федерального законодательства. К тому же содержащаяся в оспариваемой норме оговорка о применении ее предписаний в случае, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречие федеральному закону.

При таких обстоятельствах выводы суда о соответствии пункта 2 абзаца 2 части 1 статьи 2 Закона Московской области требованиям федерального законодательства являются обоснованными.

На основании частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке установленной настоящей статьей. В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

При этом законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо исключения земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ).

Таким законом в Московской области является Закон от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области".

Частью 6.2 статьи 5 этого Закона Московской области предусмотрено, что решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков принимается с учетом мнения органов местного самоуправления муниципальных районов.

Статья 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ содержит исчерпывающий перечень органов, в чей адрес орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет для согласования документы о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении из этих границ, а также другие предусмотренные данным законом документы. Проведение дополнительного согласования, за исключением случаев, установленных данной статьей, не допускается.

Между тем, как правильно посчитал суд, учет мнения органа местного самоуправления муниципальных районов не является дополнительным согласованием.

Запрета на получение органом исполнительной власти субъекта у органов местного самоуправления муниципальных районов подобного мнения в федеральном законе не содержится.

Судом правомерно обращено внимание на то, что учет мнения органов местного самоуправления не является обязательным и его отрицательное содержание не является основанием для отказа в принятии решения, принимаемого органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что часть 6.2 статьи 5 Закона Московской области не противоречит требованиям федерального законодательства, следует признать правильным.

Частями 2 и 3 статьи 2, частью 2 статьи 4 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" предусмотрено согласование проектов решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 19 этого же Закона установлено, что уполномоченный орган субъекта Российской Федерации осуществляет государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе, посредством согласования проектов решений органов местного самоуправления, принимаемых последними по вопросам распоряжения земельными участками.

При этом представители заинтересованных лиц в заседании Судебной коллегии подтвердили, что оспариваемые нормы ставят в зависимость право органов местного самоуправления распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, от результатов согласования с уполномоченным органом государственной власти Московской области.

Между тем абзац 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации", устанавливающий право органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, подобных ограничений данного права не содержит.

Отказывая прокурору в признании названных выше норм статей 2 и 4 областного закона недействующими, суд указанных обстоятельств не учел.

Довод суда о том, что в случае, если при передаче органам местного самоуправления отдельного государственного полномочия Российской Федерации в федеральном законе не будет предусмотрен государственный контроль за его осуществлением, субъект Российской Федерации имеет право на собственное правовое регулирование данного вопроса, представляется ошибочным.

В силу статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с конституционным принципом разделения компетенции, закрепленным в части 2 этой же статьи Федерального закона, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

При этом Законы о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий должны отвечать требованиям частей 6 и 6.1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и содержать не только порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением таких полномочий, но и объем прав и обязанностей органов государственной власти, способ расчета передаваемых органам местного самоуправления финансовых ресурсов и перечень материальных средств, порядок отчетности органов местного самоуправления об их использовании.

Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им в установленном порядке государственных полномочий в законе о передаче отдельного государственного полномочия Российской Федерации, отдельного государственного полномочия субъекта Российской Федерации, отвечающем приведенным выше требованиям Федерального закона.

Учитывая, что закон о передаче органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов отдельного государственного полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не принят, осуществление государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления вопросов, входящих в их компетенцию в силу федерального закона, в том числе и в форме согласования проектов решений по распоряжению земельными участками, является нарушением гарантий самостоятельности местного самоуправления.

При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в признании недействующими частей 2 и 3 статьи 2, части 2 статьи 4, статьи 19 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" на основании статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 23 апреля 2008 года в части отказа прокурору Московской области в признании недействующими части 2 и 3 статьи 2, части 2 статьи 4, статьи 19 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" отменить и принять новое решение, которым заявление прокурора в указанной части требований удовлетворить.

Признать недействующими часть 2, часть 3 статьи 2, часть 2 статьи 4 и статью 19 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области" со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Московской области - без удовлетворения.