Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 сентября 2008 г. N 78-Г08-28 Суд признал, что орган государственной власти субъекта РФ действовал в пределах предоставленных ему полномочий, наделяя созданный им исполнительный орган государственной власти полномочиями по утверждению индексов пересчета сметной стоимости и прогнозных индексов-дефляторов и указывая, что одной из целей создания данного учреждения является организационно-техническое обеспечение ценообразования при формировании и размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 сентября 2008 г. N 78-Г08-28

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании кассационную жалобу правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 мая 2008 года, которым частично удовлетворено заявление ООО "Санкт-Петербургский Региональный центр по ценообразованию в строительстве" и ООО "СтройТехКомплектМонтаж" об оспаривании законности пункта 3 Распоряжения правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2006 года N 186-рп и пункта 1.3 Порядка организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, утвержденного данным Распоряжением.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., объяснения представителя правительства Санкт-Петербурга Х.Е.Л., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя ООО "Санкт-Петербургский Региональный центр по ценообразованию в строительстве" и ООО "СтройТехКомплектМонтаж" З.А.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего решение суда подлежащим отмене в обжалуемой части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заявители обратились в суд с заявлением о признании недействующим пункта 3 Распоряжения правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2006 года N 186-рп "О порядке организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга" и пункта 1.3 утвержденного данным Распоряжением Порядка организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, ссылаясь на то, что обжалуемые положения нормативного правового акта противоречат положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу. Акт принят в отсутствие полномочий и за пределами компетенции правительства. Акту придана обратная сила. Акт устанавливает фиксированный порядок ценообразования, что противоречит тарифному законодательству и нарушает право субъектов на свободное определение цены договора, в том числе государственного контракта. Вследствие чего, по мнению заявителей, нарушается их право на свободное осуществление предпринимательской деятельности.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 мая 2008 года пункт 1.3 Порядка, утвержденного Распоряжением правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2006 года N 186-рп "О порядке организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга" в части слов "индексы пересчета сметной стоимости строительства и прогнозные индексы-дефляторы разрабатываются Санкт-Петербургским государственным учреждением "Центр мониторинга и экспертизы цен" и утверждаются распоряжением Комитета экономического развития промышленной политики торговли" признан недействующим. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

В кассационной жалобе правительство Санкт-Петербурга просит об отмене решения, ссылаясь на недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, несоответствие выводов в решении судам обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим частичной отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Отказывая заявителям в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 3 Распоряжения правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2006 года N 186-рп, суд пришел к выводу о том, что данный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Распоряжение от 13 декабря 2006 года N 186-рп принято в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством высшему органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и прав заявителей не нарушает.

Данный вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательстве и оснований для признания его неправильным не имеется.

Из дела видно, что правительством Санкт-Петербурга принято Распоряжение от 13 декабря 2006 года N 186-рп "О порядке организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга", опубликованное в "Вестнике Администрации Санкт-Петербурга", N 1 от 29.01.2007 г. (л.д. 9).

Оспариваемый нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, как следует из его содержания, издан в целях организации деятельности государственной власти Санкт-Петербурга по эффективному и экономному использованию средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов городского хозяйства и предназначен для применения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, являющимися государственными заказчиками и получателями средств бюджета Санкт-Петербурга (л.д. 9-11).

Пунктом 3 данного Распоряжения на исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга возложена обязанность в заданиях на проектирование строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства, осуществляемого за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, указывать, что составление сметной документации должно осуществляться с использованием индексов пересчета сметной стоимости строительства, утверждаемых в соответствии с Порядком, утвержденным в качестве приложения к этому Распоряжению правительства Санкт-Петербурга.

Вопрос, о котором возник спор, не отнесен Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти.

Статьей 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) закреплены основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в их числе разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, обеспечение исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

На основании статьи 22 названного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе издавать указы (постановления) и распоряжения в пределах своих полномочий, обязательные к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 года N 642-87 "О Правительстве Санкт-Петербурга".

Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесены установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под бюджетными полномочиями понимаются установленные настоящим Кодексом и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В той же статье того же Кодекса указано, что под получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) имеется в виду орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Статьей 72 того же Кодекса предусмотрено, что государственные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Понятие "государственные контракты", а также "государственные нужды" и "государственные заказчики" содержатся в Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с последующими изменениями). Под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени субъекта Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд (часть 1 статьи 9). Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (часть 1 статьи 3). Государственными заказчиками (далее также - заказчиками) могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (часть 1 статьи 4).

Сравнительный анализ оспариваемого акта с приведенными федеральными нормами приводит к выводу о том, что пункт 3 Распоряжения от 13 декабря 2006 года N 186-рп "О порядке организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга" принят в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством высшему исполнительному органу Санкт-Петербурга для установления порядка результативного и эффективного использования бюджетных средств субъекта Российской Федерации и прав заявителей, не являющихся государственными заказчиками, государственными органами (в том числе органами государственной власти), органами управления государственными внебюджетными фондами, а также уполномоченными органами государственной власти Санкт-Петербурга на размещение заказов бюджетными организациями, иными получателями средств бюджета Санкт-Петербурга при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, не нарушают.

При таких данных является правильным вывод суда о соответствии пункта 3 данного Распоряжения федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а решение суда - законным и обоснованным.

С данным решением суда согласны и лица, участвующие в деле, и его не оспаривают.

Что касается решения суда в остальной части, то оно подлежит отмене по следующим основаниям.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что вышеуказанным Распоряжением правительства Санкт-Петербурга утвержден Порядок организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (далее - Порядок).

Пунктом 1.3 Порядка установлено, что индексы пересчета сметной стоимости строительства и прогнозные индексы-дефляторы разрабатываются государственным учреждением "Центр мониторинга и экспертизы цен" и утверждаются распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли.

Распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 15 мая 2007 года N 37-рп пункт 1.3 дополнен абзацем, о том, что прогнозные индексы-дефляторы утверждаются по согласованию с вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов экономического развития Санкт-Петербурга.

Удовлетворяя требование заявителей о признании недействующим пункта 1.3 Порядка организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, суд пришел к выводу о наличии для этого предусмотренных законом оснований.

Вывод суда мотивирован тем, что пункт 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" прямо предписывает не применять государственное регулирование цен (тарифов), надбавок для всех хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности, осуществляемое путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельных коэффициентов изменения цен, предельного уровня рентабельности, декларирования повышения цен на все виды продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, кроме продукции, товаров и услуг, предусмотренных пунктом 1 настоящего постановления.

Суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и, как следствие, применил закон, не подлежащий применению к спорному правоотношению.

Судом не учтено, постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 регулируются отношения, связанные с государственным регулированием цен и тарифов на продукцию естественных монополий, а также по отдельным видам продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг.

Предметом правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются:

отношения по установлению порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта на выполнении е подрядных работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту для государственных нужд Санкт-Петербурга. В силу статьи 6 Федерального закона N 94-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного контракта осуществляется государственным заказчиком;

определение предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств в части строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства, осуществляемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

Таким образом, оспариваемый акт не регулирует какие-либо цены или тарифы на отдельные виды продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления или услуг, а устанавливает порядок определения государственными заказчиками Санкт-Петербурга предельных объемов бюджетных ассигнований на указанные виды подрядных работ для государственных нужд Санкт-Петербурга в очередном финансовом году и плановом периоде, которые складываются из начальной (максимальной) цены государственных контрактов по государственным закупкам государственных заказчиков Санкт-Петербурга. В этой связи постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" не подлежит применению по настоящему делу.

Также, удовлетворяя заявление, суд посчитал, что наделение конкретной (одной) организации Санкт-Петербургского государственного учреждения "Центр мониторинга и экспертизы цен" правом разрабатывать индексы пересчета сметной стоимости строительства и прогнозные индексы-дефляторы (индексы) и их утверждение распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации. Такие действия правительства Санкт-Петербурга приводят, по мнению суда, или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что запрещено частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "Об ограничении конкуренции".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

С данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном истолковании и применении закона.

Подпунктом "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ закреплен принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает полномочием по формированию иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "г" пункта 2 статьи 21 того же Закона).

В соответствии со статьей 44 Устава Санкт-Петербурга и статьей 9 Закона Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" Правительство Санкт-Петербурга формирует иные исполнительные органы государственной власти и вправе передать им осуществление части своих полномочий.

Одним из таких органов, как следует из дела, является Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (Комитет), образованный постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 10.02.2004 N 177.

Согласно пункту 3.27 Положения, Комитет вправе осуществлять разработку и утверждение методических указаний по расчету денежных затрат бюджета Санкт-Петербурга, в том числе на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга, а также финансово-экономических показателей (нормативов, территориальных сметных нормативов, территориальных сборников (каталогов) сметных цен на материалы, изделия, конструкции и сметных цен на перевозку грузов для строительства и капитального ремонта зданий и сооружений, расценок, индексов, цен и т.д.), используемых при формировании исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга заявок на финансирование расходов из бюджета Санкт-Петербурга, а также при определении государственными заказчиками Санкт-Петербурга начальных (максимальных) цен государственных контрактов Санкт-Петербурга на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.

Таким образом, Правительство Санкт-Петербурга действовало в пределах предоставленных ему полномочий, наделяя созданный им исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли полномочиями по утверждению индексов пересчета сметной стоимости и прогнозных индексов-дефляторов в пункте 1.3 Порядка и в пункте 3.27 Положения о Комитете.

В соответствии с пунктом 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. Органы государственной власти субъекта РФ определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий.

Также не превысило своих полномочий Правительство Санкт-Петербурга, указав в пункте 1.3 Порядка, что индексы пересчета сметной стоимости и прогнозных индексов-дефляторов разрабатываются специально созданным для этих целей государственным учреждением - "Центром мониторинга и экспертизы цен". Согласно пункту 2.1 Устава Центра мониторинга одной из целей создания данного учреждения является организационно-техническое обеспечение ценообразования при формировании и размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.

Из изложенного следует, что ни оказание вышеназванных услуг, ни обеспечение Центром мониторинга и экспертизы цен исполнения Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли полномочий Санкт-Петербурга не может рассматриваться как действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "Об ограничении конкуренции" конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Суд, удовлетворяя заявление прокурора, не учел, что деятельность Центра мониторинга и экспертизы цен по обеспечению полномочий Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга осуществляется не на товарном рынке, то есть не в сфере обращения товаров, а в сфере осуществления властных полномочий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по оптимизации расходования бюджетных средств.

Исходя из характера правоотношений по данному делу, суд не имел оснований для проверки оспариваемого акта на предмет его соответствия статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "Об ограничении конкуренции".

Является ошибочным вывод в решении суда о том, что нарушаются права заявителей на свободное осуществление предпринимательской деятельности в связи с утверждением и введением в действие пункта 1.3 оспариваемого Порядка. Суду не представлены и в материалах дела отсутствуют фактические данные, подтверждающие указанные обстоятельства. То есть, не доказаны установленные судом первой инстанции обстоятельства, имеющие значение для дела.

При принятии решения суд не учел, что оспариваемые заявителями Распоряжение и Порядок взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляют собой единое целое - нормативный правовой акт исполнительного органы государственной власти Санкт-Петербурга. Оспариваемое Распоряжение без приложения к нему оспариваемого Порядка не подлежит применению. В свою очередь Порядок, без утверждения его оспариваемым Распоряжением, не порождает правовых последствий. Факт соответствия данного Распоряжения действующему законодательству Российской Федерации и Санкт-Петербурга судом установлен.

При таких обстоятельствах суд не имел предусмотренных частью 2 статьи 253 ГПК РФ оснований для признания недействующим пункта 1.3 оспариваемого Порядка.

Неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение или неправильное применение судом норм материального права предусмотрены пунктами 1, 2 и 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ в качестве оснований для отмены решения суда в кассационной порядке.

С учетом изложенного подлежит отмене решение суда в обжалуемой части с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании нормативного правого акта.

Руководствуясь статьей 360, пунктом 3 статьи 361, пунктами 1 и 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

отменить решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 мая 2008 года о признании недействующим пункта 1.3 Порядка, утвержденного Распоряжением правительства Санкт-Петербурга от 13 декабря 2006 года N 186-рп "О порядке организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при определении стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга" в части слов "индексы пересчета сметной стоимости строительства и прогнозные индексы-дефляторы разрабатываются Санкт-Петербургским государственным учреждением "Центр мониторинга и экспертизы цен" и утверждается распоряжением Комитета экономического развития промышленной политики торговли". Вынести новое решение об отказе заявителям в удовлетворении указанного требования.

В остальной части решение суда оставить без изменения.