Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 октября 2008 г. N 36-Г08-17
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
рассмотрела в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 22 апреля 2008 года, которым удовлетворено заявление прокурора Смоленской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Администрации Смоленской области от 28 декабря 2007 года N 470 "Об утверждении Положения, регулирующего предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Администрации Смоленской области от 26 февраля 2008 года N 140).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
Прокурор Смоленской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Администрации Смоленской области от 28 декабря 2007 года N 470 "Об утверждении Положения, регулирующего предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Администрации Смоленской области от 26 февраля 2008 года N 140).
В обоснование заявления сослался на то, что пункт 2 Положения не устанавливает критерии отбора перевозчиков, имеющих право на получение субсидий в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом, что является нарушением частей 2 и 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также части 2 статьи 13 областного закона от 28 сентября 2007 года N 92-з "Об областном бюджете на 2008 год". Кроме того, пункт 2 оспариваемого постановления о вступлении его в силу с 1 января 2008 года противоречит части 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, частям 4 и 5 статьи 46 Устава Смоленской области, пункту 7 статьи 1 областного закона от 7 мая 2002 года N 48-з "О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов", предусматривающих, что законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Решением Смоленского областного суда от 22 апреля 2008 года указанное заявление удовлетворено.
В кассационной жалобе Администрация Смоленской области просит об отмене решения суда в связи с неправильным применением судом норм материального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт Смоленской области противоречит федеральному и областному законам, имеющим большую юридическую силу.
Вывод суда мотивирован тем, что пункт 2 Положения не устанавливает категорий и (или) критериев отбора перевозчиков в нарушение части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а носит отсылочный характер, указывая на регулирование взаимоотношений участников правоотношений условиями гражданско-правовых договоров (соглашением сторон), чем нарушается конституционный принцип равенства и правовой определенности, нарушаются права и интересы перевозчиков в обеспечении им равной доступности на получение из областного бюджета субсидий в целях возмещения затрат на оказание транспортных услуг для отдельных категорий граждан. Отсутствие в нормативном акте указания категорий и (или) критериев отбора перевозчиков допускает возможность заключать договоры на предоставление субсидий по усмотрению Администрации Смоленской области (в соответствии с принципом гражданского законодательства - свободы договора (ст. 421 ГК РФ), и лишает тем самым перевозчиков возможности оспаривания в судебном порядке законности (незаконности) оснований отказа в заключении с ними договоров. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений, принцип равенства не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права; однако такие различия не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П "О признании не соответствующей Конституции Российской Федерации части 2 статьи 247 Таможенного кодекса Российской Федерации и о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации").
С данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном истолковании и применении норм материального права.
Расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом (пункт 1 статьи 26.14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 N 184-ФЗ).
В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий, которые предоставляются физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.
В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (часть 1). Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2). Нормативный правовой акт, регулирующий предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должен определять, в том числе, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий (часть 3).
Аналогичная норма закреплена в части 2 статьи 13 областного закона Смоленской области от 28 сентября 2007 года N 92-з "Об областном бюджете на 2008 год".
Из дела видно, что Администрацией Смоленской области принято постановление от 28 декабря 2007 года N 470 "Об утверждении Положения, регулирующего предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Администрации Смоленской области от 26 февраля 2008 года N 140).
Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, предметом его правового регулирования являются бюджетные правоотношения.
Пунктом 1 постановления утверждено Положение, регулирующее предоставление из областного бюджета субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Администрации Смоленской области от 26 февраля 2008 года N 140).
Пунктом 2 постановления предусмотрено, что оно вступает в силу с 1 января 2008 года.
Пунктом 2 Положения установлено, что критериями отбора перевозчиков, имеющих право на получение субсидий, являются:
- заключение с Департаментом Смоленской области по социальному развитию договора на оказание транспортных услуг по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- заключение с Департаментом Смоленской области по промышленности транспорту и связи договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородным и межмуниципальным маршрутам, в котором предусмотрено право на получение субсидий.
Сравнительный анализ оспариваемого Положения с федеральными нормами приводит к выводу о том, что законодатель Смоленской области в оспариваемом акте установил критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей на предоставление из областного бюджета субсидий в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном автомобильном сообщении, не компенсированных доходами от перевозки пассажиров в связи с государственным регулированием тарифов по данным видам сообщений и средствами областного бюджета, предоставляемыми в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Заключение договора на оказание транспортных услуг по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородным и межмуниципальным маршрутам, в котором предусмотрено право на получение субсидий, являются теми признаками, на основании которых производится оценка юридического лица, индивидуального предпринимателя, то есть критериями их отбора, поскольку без заключения таких договоров невозможно предоставление указанной субсидии.
Предложенные судом критерии отбора (наличие у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей оформленных в установленном законодательством порядке лицензии и сертификата соответствия на перевозки, наличие типа транспортного средства, технически исправного, отвечающего установленным санитарным требованиям, действующий статус юридического лица и другие) могут быть использованы в качестве отбора организаций, имеющих право на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом по пригородным и межмуниципальным маршрутам, а не в ка
