Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 сентября 2008 г. N 9-Г08-14 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части положений Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 г. N 23-3)

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 сентября 2008 г. N 9-Г08-14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского областного суда от 24 июня 2008 года, которым частично удовлетворено заявление Администрации города Нижнего Новгорода об оспаривании Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.О.А., объяснения представителя Администрации города Нижнего Новгорода А.М.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителей Правительства Нижегородской области С.М.В., Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области В.А.В. и Ч.С.А., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ З.Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрация города Нижнего Новгорода обратилась в Нижегородский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3).

Оспариваются положения подпункта "в" пункта 1 статьи 3, пункт 8 статьи 4, часть 4 статьи 5, часть 2 статьи 9 Закона.

Согласно подпункту "в" пункта 1 статьи 3 Закона Правительство Нижегородской области принимает решения о целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижнего Новгорода, и инициировании рассмотрения органами местного самоуправления вопроса о развитии застроенной территории в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Администрация города Нижнего Новгорода оспаривает указанное положение Закона в части принятия Правительством Нижегородской области решения о целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов, в том числе города Нижнего Новгорода, полагая, что оно противоречит статьям 3, 8, 46.1. Градостроительного кодекса РФ и тем самым нарушает компетенцию Администрации города Нижнего Новгорода.

Пунктом 8 статьи 4 Закона предусмотрено, что уполномоченный Правительством Нижегородской области орган по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области (далее уполномоченный Правительством области орган) согласовывает проекты решений органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода об утверждении границ земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности муниципального образования город Нижний Новгород.

Администрация города Нижнего Новгорода полагает, что положения пункта 8 статьи 4 нарушают конституционное право органов местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, права города Нижнего Новгорода как собственника имущества на самостоятельное совершение любых действий в отношении принадлежащего городу имущества, противоречат статье 130 Конституции РФ, статье 209 Гражданского кодекса РФ, статье 3.1. Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 4 статьи 5 Закона органы местного самоуправления города Нижнего Новгорода при формировании земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности города Нижнего Новгорода, согласовывают в соответствии с федеральным законодательством проекты границ земельных участков с уполномоченным Правительством области органом.

По мнению Администрации города Нижнего Новгорода, данная норма находится во взаимосвязи с пунктом 8 статьи 4 Закона, противоречит федеральному законодательству и нарушает компетенцию органа местного самоуправления города Нижнего Новгорода.

Частью 2 статьи 9 Закона предусмотрено, что в целях оптимизации деятельности органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками на территории города Нижнего Новгорода, государственная собственность на которые не разграничена, органы, уполномоченные до 1 января 2006 года на управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в срок до 15 июня 2008 года передают уполномоченному Правительством области органу для дальнейшего исполнения сформированные дела в отношении земельных участков, полномочия по распоряжению которыми переданы органам государственной власти Нижегородской области, в том числе оригиналы договоров аренды, дополнительных соглашений к ним, соглашения и иные документы, подтверждающие передачу прав по договорам, уведомления, письма, графические материалы, учредительные документы арендаторов, копии судебных решений и материалов исполнительного производства, материалы дел банкротства арендаторов, почтовые реестры, протоколы заседаний комиссий, касающихся исполнения договоров аренды, расчеты суммы задолженности по договорам на дату передачи, градостроительную информацию, а также информацию по данным договорам на электронных носителях.

Оспаривая норму части 2 статьи 9 Закона, Администрация города Нижнего Новгорода ссылалась на то, что она противоречит федеральному законодательству, в частности статьям 3, 422, 450, 452 Гражданского кодекса РФ.

Решением Нижегородского областного суда от 24 июня 2008 года постановлено:

Заявление Администрации города Нижнего Новгорода об оспаривании в части Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3) удовлетворить частично.

Признать противоречащим закону и недействующим подпункт "в" пункта 1 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3) в части слов "целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижнего Новгорода, и" с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований Администрации города Нижнего Новгорода, касающихся данного пункта статьи 3 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3), отказать.

Признать противоречащим закону и недействующим пункт 8 статьи 4 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3) с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

Признать противоречащей закону и недействующей часть 2 статьи 9 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3) в части слов "в том числе, оригиналы договоров аренды, дополнительных соглашений к ним, соглашения и иные документы, подтверждающие передачу прав по договорам, уведомления, письма, графические материалы, учредительные документы арендаторов, копии судебных решений и материалов исполнительного производства, материалы дел банкротства арендаторов, почтовые реестры, протоколы заседаний комиссий, касающихся исполнения договоров аренды, расчеты сумм задолженности по договорам на дату передачи, градостроительную информацию, а также информацию по данным договорам на электронных носителях" с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований Администрации города Нижнего Новгорода, касающихся признания противоречащей закону и недействующей части 2 статьи 9 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3), отказать.

В удовлетворении требований Администрации города Нижнего Новгорода о признании противоречащей закону и недействующей части 4 статьи 5 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 17 марта 2008 года N 23-3) отказать.

Обязать Законодательное Собрание Нижегородской области опубликовать сведения о настоящем решении в газете "Нижегородские новости" после вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Администрация города Нижнего Новгорода просит изменить решение суда, принятое по части 2 статьи 9 и по части 4 статьи 5 оспариваемого Закона, и принять новое решение об удовлетворении требований Администрации города Нижнего Новгорода о признании противоречащими закону части 2 статьи 9 Закона в полном объеме и части 4 статьи 5 Закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Разрешая требование Администрации города Нижнего Новгорода по подпункту "в" пункта 1 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 (в редакции Закона от 17 марта 2008 года N 23-3), суд исходил из положений федерального законодательства, в частности, статей 8 и 46.1. Градостроительного кодекса РФ, согласно которым к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности отнесено принятие решений о развитии застроенных территорий; решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц.

Проанализировав приведенные нормы закона, суд пришел к выводу об удовлетворении требования Администрации города Нижнего Новгорода по данной статье в части слов "целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижнего Новгорода, и".

В остальной части подпункт "в" пункта 1 статьи 3 Закона, по мнению суда, соответствует требованиям статьи 46.1. Градостроительного кодекса РФ, согласно которой решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц, т.е. предусматривают возможность инициирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации принятия органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории.

В указанной части решение суда в кассационном порядке не обжалуется.

Удовлетворяя требование в части признания противоречащим федеральному законодательству пункта 8 статьи 4 Закона, суд исходил из положений статей 16, 17, 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации и местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 11, статьи 36 Земельного кодекса РФ и пришел к выводу о том, что федеральным законодательством не предусмотрена возможность согласования муниципальных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по вопросам утверждения границ земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в муниципальной собственности.

Разрешая требование по части 2 статьи 9 Закона, суд пришел к выводу об удовлетворении его в части установления перечня документов, подлежащих передаче уполномоченному Правительством Нижегородской области органу для реализации полномочий по распоряжению земельными участками на территории города Нижнего Новгорода, государственная собственность на которые не разграничена. Суд указал, что передаче подлежат сформированные дела в том виде и с тем набором документов, которые имеются в них по состоянию на дату передачи: 15 июня 2008 года.

Делая таковой вывод, суд исходил из того, что не во всех делах имеется полный перечень документов, указанных в оспариваемой норме Закона, а установление такого перечня законом предоставляет право требования этих документов. Перечень содержит ряд понятий, в частности градостроительная информация, позволяющих толковать их расширительно, что также создает возможность требования документов, не содержащих четкого наименования.

Сославшись на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд указал, что не вправе устранять неопределенность правового акта путем обязания органа или должностного лица внести в него изменения, поскольку таковые действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

В удовлетворении остальной части требований Администрации города Нижнего Новгорода, в том числе по части 4 статьи 5 Закона, суд счел необходимым отказать, не установив противоречия оспариваемых положений Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-3 требованиям федерального законодательства.

В кассационной жалобе Администрации города Нижнего Новгорода ставится вопрос об изменении решения суда и признании противоречащей федеральному законодательству нормы части 2 статьи 9 оспариваемого Закона в целом.

Администрация города Нижнего Новгорода полагает, что "сформированные дела", о которых говорит оспариваемый Закон Нижегородской области, обладают статусом объектов муниципальной собственности, а также являются объектами, обладающими статусом информации, поэтому при разрешении спора суду следовало руководствоваться нормами гражданского законодательства, устанавливающими основания прекращения права собственности, и нормами Федерального закона от 27 февраля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 27 июля 2006 г."

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что приведенные доводы не могут явиться основанием к отмене решения суда.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 года) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таковым законом является Закон Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-ФЗ "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", предметом регулирования которого является определение полномочий органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, являющегося административным центром Нижегородской области, по распоряжению земельными участками на территории городского округа город Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением случаев, установленных настоящим Законом.

Настоящий Закон определяет также полномочия органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками на территории Нижегородской области, находящимися в собственности Нижегородской области, и регулирует реализацию отдельных полномочий органов государственной власти Нижегородской области в сфере земельных отношений, определенных федеральным законодательством.

Согласно части 2 статьи 2 Закона распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижнего Новгорода осуществляется органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления города Нижнего Новгорода в пределах полномочий, определенных настоящим Законом.

Таким образом, Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ предоставил исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать порядок распоряжения земельными участками на территории субъекта и определять объем полномочий, который останется у органов местного самоуправления.

Поскольку Законом Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-ФЗ установлена передача властных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, от одного органа к другому, к отношениям, регулируемым названным Законом, гражданское законодательство не применяется в силу части 3 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.

Что касается передачи информации, созданной в период осуществления полномочий по распоряжению земельными участками Администрацией города Нижнего Новгорода, то суд, разрешая спор, пришел к правильному выводу о необходимости передачи информации новому уполномоченному органу в связи с прекращением полномочий Администрации города Нижнего Новгорода.

В кассационной жалобе Администрация города Нижнего Новгорода просит также об изменении решения суда в части отказа в удовлетворении требования, заявленного по части 4 статьи 5 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года, и принятии нового решения об удовлетворении требования о признании противоречащей закону и недействующей части 4 статьи 5 Закона.

Администрация города Нижнего Новгорода указывает в кассационной жалобе, что суд применил закон, не подлежащий применению, в частности, Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и постановление Правительства РФ от 7 июня 2002 года N 396 "Об утверждении положения о проведении территориального землеустройства", неправильно истолковал закон при применении части 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ.

Согласиться с доводами кассационной жалобы не представляется возможным, поскольку они не опровергают вывода, к которому пришел суд, о том, что оспариваемая норма предусматривает согласование проектов границ земельных участков с уполномоченным Правительством области органом в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Такая норма не может противоречить требованиям федерального законодательства.

Не усматривая оснований к отмене решения суда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 24 июня 2008 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.