Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 ноября 2008 г. N 32-Г08-15 Поскольку оспариваемые методические рекомендации по оформлению отвода земельных участков для проведения изыскательских, геологоразведочных и иных работ предприятиями и организациями нефтяной и газовой промышленности и расчета размера убытков, причиненных обладателям прав на земельные участки в результате их изъятия, временного занятия либо ухудшения качества земель, противоречат требованиям федерального законодательства об экологической экспертизе, суд признал их недействующими и не подлежащими применению

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 ноября 2008 г. N 32-Г08-15

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению прокурора Саратовской области о признании недействующими "Методических рекомендаций по оформлению отвода земельных участков для проведения изыскательских, геологоразведочных и иных работ предприятиями и организациями нефтяной и газовой промышленности и расчета размера убытков, причиненных обладателям прав на земельные участки в результате их изъятия, временного занятия либо ухудшения качества земель", утвержденных постановлением Правительства Саратовской области N 150-П от 9 апреля 2008 г. по кассационной жалобе правительства Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 8 августа 2008 г., которым постановлено: "заявление прокурора удовлетворить. Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу "Методические рекомендации" по оформлению отвода земельных участков для проведения изыскательских, геологоразведочных и иных работ предприятиями и организациями нефтяной и газовой промышленности и расчета размера убытков, причиненных обладателям прав на земельные участки в результате их изъятия, временного занятия либо ухудшения качества земель", утвержденные постановлением Правительства Саратовской области N 150-П от 9 апреля 2008 г.".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Г.В., объяснения представителя Правительства Саратовской области А.А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г.Н.Ю., полагавшей решение суда первой инстанции оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Саратовской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, являются объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня. Следовательно, экологическая экспертиза является обязательной относительно названных выше Методических рекомендаций, разделы которой устанавливают: типовые схемы и технологию проведения изыскательских, геологоразведочных и иных работ предприятиями и организациями нефтяной и газовой промышленности; нормативы для расчета площади земельных участков для таких работ; виды и методы их проведения и ликвидации последствий этого; содержат описание работ, связанных с освоением недр и эксплуатацией используемой для этого инженерно-технической инфраструктуры. Однако, в нарушении требований закона, проект указанных Методических рекомендаций государственной экологической экспертизы не прошел. Отдельные разделы и положения Методических рекомендаций противоречат гражданскому и земельному законодательству, а именно, в части порядка оформления изъятия или временного занятия земельных участков для изучения и освоения недр, возможности сторон перед отводом земельного участка вместо проекта работ по биологической рекультивации заключить договор о возмещении убытков, предусматривающий компенсацию упущенной выгоды, что не соответствует постановлению Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 и ряду других федеральных актов в этой сфере. Урегулированы вопросы, которые не относятся к компетенции субъекта РФ. Нарушен порядок опубликования оспариваемых Методических рекомендаций, так как текст данного нормативного правового акта опубликован в газете "Саратовская областная газета "официальное приложение" от 15 апреля 2008 г. N 6(81), а не в газете "Саратовская областная газета", в то время как периодическое издание "Официальное приложение" не является источником официального опубликования правовых актов органов государственной власти Саратовской области, к которому, в соответствии с законодательством области, относится только газета "Саратовская областная газета".

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе правительство Саратовской области ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции с направлением дела на новое рассмотрение, указывая на то, что оно вынесено с нарушением норм материального и процессуального права. Отмечаются обстоятельства, которые являлись предметом судебного разбирательства. В частности, кассатор ссылается на то, что суд не учел того обстоятельства, что оспариваемые прокурором методические рекомендации носят рекомендательный характер, в связи с чем не являются нормативным правовым актом. Ошибочным является вывод суда о том, что данные Методические рекомендации являются объектом экологической экспертизы.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с пунктами "в" и "г" Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статьи 73 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Уставом (Основным законом) Саратовской области предусмотрено, что отраслями и сферой деятельности Правительства области является регулирование использования земель и других природных ресурсов, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. К полномочиям Правительства относится разработка и обеспечение выполнения программ в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность; распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на территории области и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр; участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых; создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории области. В рамках этих полномочий Правительством области 9 апреля 2008 г. принято постановление N 150-П об утверждении являющихся предметом оспаривания прокурором и рассмотрения судом указанных Методических рекомендаций, которое (постановление) было опубликовано в газете "Саратовская областная газета" (официальное приложение) от 15 апреля 2008 г. N 6(81).

Судом рассматривался довод правительства о том, что оспариваемое прокурором постановление правительства не является нормативным правовым актом, поскольку Методические рекомендации носят исключительные рекомендательный, а не обязательный для исполнения характер, но признан несостоятельным. Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда России Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическими требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 10 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт является объектом экологической экспертизы, т.к. определяет основные приемы ликвидации последствий проведения сейсморазведочных работ или ухудшения качества земель в результате деятельности третьих лиц, затрагивает вопросы рекультивации (восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей), т.е. регулирует деятельность, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В связи с указанным, довод о том, что необходимость проведения экологической экспертизы в рассматриваемом случае отсутствует, поскольку Методические рекомендации носят обобщающий характер, правильно признан судом несостоятельным, поскольку в этом случае нарушаются требования федерального законодательства в частности указанного выше ФЗ N 174-ФЗ от 23 ноября 1995 г.

Нельзя принять доводы представителя кассатора о том, что судом первой инстанции сужена сопоставляемая база Методических рекомендаций и федерального законодательства, в связи с чем, неправильным является вывод о признании оспариваемого акта недействительным в целом и последний нормативным правовым актом не является. О нормативном характере оспариваемого документа указано выше и судом обоснованно суждение по делу сделано не применительно к конкретным техническим и другим действующим в рассматриваемой сфере показателям (нормативам) по разделам Методических рекомендаций, а исходя из определяющего решение по делу обстоятельства - наличие проведения экспертизы документа либо отсутствия таковой.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 8 августа 2008 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Саратовской области - без удовлетворения.