Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 октября 2008 г. N 12-Г08-3 Суд обоснованно признал недействующими положения нормативного правового акта субъекта РФ о департаменте по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, поскольку функции государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биоресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства субъекту РФ не передавались, законодатель субъекта РФ не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в указанной сфере путем принятия оспариваемого (в части) нормативного акта

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 октября 2008 г. N 12-Г08-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Республики Марий Эл на решение Верховного суда Республики Марий Эл от 31 июля 2008 года, которым удовлетворено заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании частично недействующим Положения о Департаменте Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 27 декабря 2007 года N 309 (в редакции от 14 апреля 2008 года N 93).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., заключение прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры П.Д.С., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Положения о Департаменте Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 27 декабря 2007 года N 309 (в редакции от 14 апреля 2008 года N 93), а именно:

пункта 11.1 в части ведения Департаментом производств по делам об административных правонарушениях в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пункта 14.3 в части ведения Департаментом сбора, обобщения и анализа информации о результатах контрольной и надзорной деятельности в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пункта 21.1 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента посещать в установленном порядке предприятия, организации и учреждения, включая рыболовные базы с целью проверки соблюдения ими законодательства в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пункта 21.3 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента выдавать юридическим лицам и должностным лицам предприятий - природопользователей обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пункта 21.4 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента проверять у юридических лиц и граждан документы, разрешающие осуществлять пользование объектами водных биологических ресурсов;

пункта 21.5 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента задерживать нарушителей законодательства об охране и использовании водных биологических ресурсов и составлять протоколы об административных правонарушениях;

пункта 21.7 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента производить в установленном порядке проверку орудий добывания водных биологических ресурсов, добытых водных биологических ресурсов, полученной из них продукции, в том числе и во время ее транспортировки, в местах складирования и переработки;

пункта 21.8 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента изымать у нарушителей орудия добывания водных биологических ресурсов;

пункта 21.14 в части закрепления прав руководителей и должностных лиц Департамента организовывать и заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, заключений, обследований, освидетельствований, измерений, анализов и оценок, включая научные разработки по вопросам осуществления контроля и надзора в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства.

В обоснование заявленных требований сослался на то, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Функции государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства Российская Федерация органам государственной власти субъектов РФ не передавала. В этой связи, оспариваемое Положение принято с превышением полномочий.

Решением Верховного суда Республики Марий Эл от 31 июля 2008 года заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Правительство Республики Марий Эл просит об отмене решения, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда не подлежащим отмене.

Из дела видно, что 27 декабря 2007 года постановлением Правительства Республики Марий Эл утверждено Положение о Департаменте Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, опубликованное в "Собрании законодательства Республики Марий Эл" N 1 (157), 26 января 2008 г., часть 11, ст. 80.

Согласно пункту 1 указанного Положения Департамент Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира (далее - Департамент) является органом исполнительной власти Республики Марий Эл, осуществляющим, в том числе, переданные Российской Федерацией органам государственной власти Республики Марий Эл полномочия в области охраны и использования водных биоресурсов.

Из содержания Положения следует, что Департамент наделен функциями государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биоресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства, в частности, закреплено:

пунктом 11.1 - ведение Департаментом производств по делам об административных правонарушениях в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пунктом 14.3 - ведения сбора, обобщения и анализа информации о результатах контрольной и надзорной деятельности в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пунктом 21.1 - право руководителей и должностных лиц Департамента посещать в установленном порядке предприятия, организации и учреждения, включая рыболовные базы с целью проверки соблюдения ими законодательства в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пунктом 21.3 - право выдавать юридическим лицам и должностным лицам предприятий-природопользователей обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства;

пунктом 21.4 - право проверять у юридических лиц и граждан документы, разрешающие осуществлять пользование объектами водных биологических ресурсов;

пунктом 21.5 - право задерживать нарушителей законодательства об охране и использовании водных биологических ресурсов и составлять протоколы об административных правонарушениях;

пунктом 21.7 - право производить в установленном порядке проверку орудий добывания водных биологических ресурсов, добытых водных биологических ресурсов, полученной из них продукции, в том числе и во время ее транспортировки, в местах складирования и переработки;

пунктом 21.8 - право изымать у нарушителей орудия добывания водных биологических ресурсов;

пунктом 21.14 - право организовывать и заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, заключений, обследований, освидетельствований, измерений, анализов и оценок, включая научные разработки по вопросам осуществления контроля и надзора в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит Федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Удовлетворяя заявление природоохранного прокурора о признании вышеприведенных нормативных положений противоречащими федеральному законодательству и недействующими, суд пришел к выводу, что для этого имеется предусмотренное законом основание.

Этот вывод суда мотивирован тем, что полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны водных биологических ресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства субъекту Российской Федерации не передавались. Оспариваемый акт принят законодателем Республики Марий Эл с превышением полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вывод суда, изложенный в решении, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и Федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным законам, принятым в соответствии с частью 1 и частью 2 указанной статьи. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный закон.

Статьей 4 Федерального закона от 24 декабря 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (с последующими изменениями) предусмотрено, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 24 апреля 1995 г."

Субъекту Российской Федерации на основании статьи 6 названного Федерального закона передано осуществление ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов. При этом, в сфере рыболовства субъекту РФ переданы полномочия только по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечник которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства (абзац 14 части 1).

Статьей 42 упомянутого Федерального закона установлено, что отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов регулируются Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", а также абзацами 11 и 12 части первой статьи 6, частями третьей и четвертой статьи 16.1, статьями 16.2 и 49.1 настоящего Федерального закона.

Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что норма, позволяющая субъекту Российской Федерации осуществлять полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны водных биоресурсов во внутренних водных объектах, отсутствует.

Данная позиция подтверждается на основании статей 23.27, 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях отсутствием полномочий у должностных лиц органов субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции в сфере охраны рыбных запасов, полномочий по оставлению протоколов об административном правонарушении, а также рассмотрению административных дел.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 N 444 осуществление полномочий по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса, возложено на Федеральное агентство по рыболовству.

Из анализа норм статей 1, 2, 5, 6 Федерального закона "О животном мире" следует, что понятия "охрана" и "контроль" не тождественны.

Согласно статье 1 ФЗ "О животном мире" под охраной животного мира понимается деятельность, неправленая на сохранение разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира, а под государственным контролем и надзором - осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.

В связи с этим в статье 5 ФЗ "О животном мире" (абзацы 8 и 9) полномочия по осуществлению охраны объектов животного мира и государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира разграничены как два самостоятельных полномочия органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичное разграничение данных полномочий закреплено и в статье 6 этого же Федерального закона (абзацы 2, 14).

В пункте 1 оспариваемого Положении указано на то, что органам государственной власти Республики Марий Эл Российской Федерации переданы лишь полномочия в области охраны и использования водных биоресурсов.

Сравнительный анализ оспариваемых положений с федеральными нормами приводит к выводу о том, что, поскольку функции государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биоресурсов и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства субъекту Российской Федерации не передавались, законодатель Республики Марий Эл не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в указанной сфере путем принятия оспариваемого (в части) нормативного акта.

При таких данных, вывод суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в вышеуказанной части противоречит Федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, является правильным, а решение суда - законным и обоснованным.

Суд проверил и признал несостоятельными доводы Правительства Республики Марий Эл о правомерности утвержденного им Положения о Департаменте Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира.

Судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда по доводам кассационной жалобы.

В обоснование своей позиции Правительство Республики Марий Эл ссылается на нормы подзаконных актов Правительства РФ, Минсельхоза РФ, которые имеют меньшую юридическую силу по отношению к Федеральным законам "О животном мире", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", на нормах которых основано решение суда.

При этом ссылка на Постановление Правительства Российской Федерации от 25.05.1994 г. N 515, согласно которому органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право утверждать таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом и добычей водных биологических ресурсов, не может быть принята во внимание, поскольку данное полномочие может рассматриваться исключительно как мера охраны водных биологических ресурсов, а не государственного контроля, в содержание которого согласно статье 1 ФЗ "О животном мире" входит проведение проверок.

В Методике распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов на 2008 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23.08.2007 г. N 537, речь идет о расчете инспекторов, необходимых субъекту Российской Федерации для проведения охранных мероприятий. Указание на контроль отсутствует.

Таким образом, содержащийся в жалобе довод о том, что указанные нормативные акты наделяют субъекта Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного контроля в сфере охраны водных биологических ресурсов, является несостоятельным.

Что касается приказа Минсельхоза РФ от 12.10.2006 г. N 394 "Об утверждении форм отчета о расходовании предоставленных субвенций и отчета о проведении рыбных мероприятий", то он не содержит правовых норм, в связи с чем не является нормативным правовым актом.

Нормативные правовые акты на основании части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" подлежат официальному опубликованию. Однако приказ Минсельхоза РФ от 12.10.2006 г. N 394 опубликован не был.

Ссылки на нормы Водного кодекса РФ, предусматривающего возможность нахождения водных объектов в собственности субъектов Российской Федерации, являются необоснованными, поскольку рассматриваемые правоотношения являются предметом собственного правового регулирования. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственного управления животным миром и водными биологическими ресурсами основывается не на отношениях собственности, а на конституционном разграничении полномочий, согласно которому вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Нельзя согласиться и с доводами о том, что пункты 14.3 и 21.14 оспариваемого Положения по своему смыслу и содержанию не связаны с непосредственным осуществлением контроля и надзора в сфере охраны водных биологических ресурсов, поскольку в обоих случаях содержатся нормы, устанавливающие права Департамента, направленные на реализацию контрольных функций.

Таким образом, нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьей 360, пунктом 1 статьи 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Марий Эл от 31 июля 2008 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Республики Марий Эл - без удовлетворения.