Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2008 г. N 44-Г08-37 Решение Пермского краевого суда о признании недействующими отдельных положений Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" от 1 ноября 2007 г. N 139-ПК оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 ноября 2008 г. N 44-Г08-37

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" от 01.11.2007 года N 139-ПК недействующим в части по кассационным жалобам Губернатора и Законодательного Собрания Пермского края на решение Пермского краевого суда от 26 августа 2008 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.В.П., объяснения представителя Губернатора Пермского края Я.B.C., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации С.Н.Я. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" недействующим в части: статью 2.3 в части, установившей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде; статью 2.12; статью 2.15 в части, установившей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей; часть 1 статьи 2.16 в полном объеме, а также часть 2 той же статьи в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц; статьи 2.17, 2.18 и 2.19; статьи 3.1, 3.2, 3.3; часть 1 статьи 3.5; части 3 и 6 статьи 3.6, ссылаясь на то, что указанные нормы противоречат федеральному законодательству.

Решением Пермского краевого суда от 26 августа 2008 года постановлено: частично удовлетворить заявление заместителя прокурора Пермского края.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу следующие положения Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" от 1 ноября 2007 года N 139-ПК:

- статью 2.3 в части, установившей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде;

- статью 2.12;

- статью 2.15 в части, установившей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;

- часть 1 статьи 2.16 в полном объеме, а также часть 2 той же статьи в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц;

- статьи 2.17, 2.18 и 2.19;

- статьи 3.1, 3.2, 3.3;

- часть 1 статьи 3.5 в части слов "Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий", а также в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 2.16 настоящего Закона в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, а также в части 2 статьи 2.17 и в части 2 статьи 2.19 настоящего Закона;

- части 3 и 6 статьи 3.6.

Отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении требований о признании недействующими части 1 статьи 3.5 в части слов "частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона".

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете "Звезда".

В кассационных жалобах Губернатора и Законодательного Собрания Пермского края ставится вопрос об отмене решения ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии со ст. 2.3 Закона края установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган местного самоуправления, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган местного самоуправления, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде.

Вместе с тем, статьей 19.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что нормы статьи 2.3 краевого Закона в части, предусмотревшей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде, противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Статьей 2.12 краевого Закона установлена административная ответственность за нарушение порядка выявления, учета, реставрации, восстановления, охраны, использования и т.д. объектов наследия населения Пермского края (краевого, местного значения), а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.

Вывод суда о том, что, устанавливая в Законе Пермского края "Об административных правонарушениях" ответственность за нарушение порядка выявления, учета, реставрации, восстановления, охраны, использования и т.д. объектов наследия Пермского края (краевого, местного значения), субъект Российской Федерации вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством сделан правильно.

Анализ п. 2 и п. 4 статьи 33 в совокупности с п. 3 и п. 4 статьи 9.2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения также не является полномочием Российской Федерации, перечисленным в статье 9.1 указанного Федерального закона.

Вместе с тем, нормами ст. 5 Закона Пермской области от 11 ноября 2005 года N 2623-581 "О природном наследии Пермского края" определены объекты природного наследия Пермского края.

Административная ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, вне зависимости от их значения, установлена статьей 8.39 КоАП РФ.

Таким образом, субъект РФ не вправе был устанавливать административную ответственность за нарушение в сфере охраны объектов природного наследия края.

Более того, оспариваемая норма допускает неопределенность ее толкования и не позволяет определить, какие именно действия отнесены к нарушениям, влекущим ответственность по статье 2.12 краевого Закона, что также свидетельствует о противоречии ее федеральному законодательству.

Статьей 2.15 Закона края установлена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

Признав указанную норму недействующей, суд правильно сослался на ст. 19.4 КоАП РФ, которой административная ответственность за данное правонарушение уже установлена статьей 19.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 152, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного финансового контроля являются участниками бюджетного процесса.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.4 КоАП РФ.

Нормами ч. 1 ст. 2.16 краевого Закона предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа государственной власти, органов финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Частью 2 этой же статьи предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления, органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Статьей 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

В силу ч. 1 ст. 152, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного финансового контроля являются участниками бюджетного процесса.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал недействующими часть 1 статьи 2.16 краевого Закона, как регулирующую вопросы, имеющие федеральное значение, а часть 2 статьи 2.16 краевого Закона - в части, установившей ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц.

Статьей 2.17 краевого Закона установлена административная ответственность за нецелевое использование средств краевого или местного бюджета.

Статьей 2.18 краевого Закона установлена административная ответственность за нарушение срока возврата средств краевого или местного бюджета, полученных на возвратной основе.

Статьей 2.19 краевого Закона установлена административная ответственность за нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами краевого или местного бюджета.

Нормами ст.ст. 7, 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что требования, предъявляемые к использованию бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов, срокам возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, срокам перечисления платы за пользование бюджетными средствами независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, регламентированы Федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована статьями 15.14 (нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) КоАП РФ.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

При этом суд обоснованно сослался на разъяснения, содержащиеся в п.п. "г" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" о том, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 3.1 Закона Пермского края "Об административной ответственности" предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, рассматриваются в пределах полномочий:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) административными комиссиями, созданными в соответствии с настоящим Законом;

4) коллегией Контрольно-счетной палаты Пермского края.

Суд обоснованно сослался на нормы статьи 1.3 КоАП РФ и части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, в соответствии с которыми установление порядка производства по делам об административных правонарушениях и перечень субъектов региональной административной юрисдикции относится к компетенции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3.2 краевого Закона мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1-2.4, 2.12, 2.15, 2.20-2.24, частями 1 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.28, 2.29.1 настоящего Закона, в случае отсутствия в городском округе (районе городского округа) или муниципальном районе административной комиссии.

На основании статьи 3.3 краевого Закона районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, совершенных несовершеннолетними.

Установленная компетенция мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях Законом Пермского края "Об административных правонарушениях" регулируется нормами федерального законодательства.

Вывод суда о признании названных норм недействующими основан на правильном толковании ч. 2 статьи 1.3 КоАП РФ, которой урегулирована подсудность дел об административных правонарушениях судам в соответствии с законодательством о судебной системе, ч. 3 статьи 1.3 КоАП РФ, которой прямо предусмотрено, что именно нормами КоАП РФ, определена подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Нормами ч. 1 ст. 3.5 краевого Закона предусмотрено, что административные комиссии создаются в муниципальных образованиях Пермского края в соответствии с настоящим Законом, Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий" и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.13, 2.14, частью 2 статьи 2.16, частью 2 статьи 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, статьями 2.25, 2.26, 2.27, 2.28, 2.29, 2.29.1, частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Анализ статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в совокупности с содержанием положений ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по образованию органов административной юрисдикции.

На основании Закона Пермской области от 14.11.2005 года N 2625-582 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий" органам местного самоуправление передано полномочие не только по организации деятельности административных комиссий, но и по их созданию.

При таких обстоятельствах часть 1 статьи 3.5 оспариваемого Закона края судом обоснованно признана недействующей в части слов "Законом Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий" а также в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 2.16 настоящего Закона в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, а также в части 2 статьи 2.17 и в части 2 статьи 2.19 настоящего Закона.

Согласно ч. 3 ст. 3.6 краевого Закона предусмотрено, что должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.10, 2.11 настоящего Закона.

К уполномоченным должностным лицам относятся: контролеры-ревизоры; билетные контролеры.

Анализ ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ в совокупности со ст. 22.1 КоАП РФ и содержанием ч.ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП РФ свидетельствует о том, что должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов об административных правонарушениях не наделены.

Такими функциями наделены федеральные органы исполнительной власти, в частности в сфере транспорта - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Заявленные требования прокурора о признании данной нормы краевого Закона недействующей суд правильно удовлетворил в полном объеме.

Нормами ч. 6 ст. 3.6 краевого Закона предусмотрено право должностных лиц органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального образования, на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.5-2.9, 2.11, 2.13, 2.14, 2.15, 2.16, частью 2 статьи 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, статьями 2.26, 2.27, 2.28, 2.29.1, частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Данная норма краевого Закона признана недействующей, как противоречащая федеральному законодательству.

Анализ ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ и п.п. "н" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" свидетельствует о том, что перечень должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, не может определяться органом местного самоуправления.

Более того, указание в ч. 6 ст. 3.6 краевого Закона на установление органом местного самоуправления такого перечня должностных лиц не соответствует общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, не опровергают выводов суда.

Суд проанализировал нормы материального права и правильно сопоставил предмет регулирования, сферу действия оспариваемого акта и федерального законодательства.

Необоснованность доводов, изложенных в кассационных жалобах, отражена в судебном решении с изложением соответствующих выводов, которые, как отмечено выше, Судебная коллегия считает правильными.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 26 августа 2008 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Губернатора и Законодательного Собрания Пермского края - без удовлетворения.