Приложение. Долговая политика Саратовской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов

Приложение
к распоряжению Правительства Саратовской области
от 1 декабря 2014 г. N 180-Пр

Долговая политика Саратовской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов

Одной из наиболее важных задач Правительства области является поэтапное сокращение государственного долга области и расходов на его обслуживание. В целях ее решения реализуется соответствующий план мероприятий по снижению долговой нагрузки на областной бюджет Саратовской области на период 2012-2016 годов (постановление Правительства Саратовской области от 29 марта 2011 года N 165-П), в рамках которого осуществляются меры по увеличению налоговых поступлений в бюджет, сокращению неэффективных и избыточных расходов, оптимизации долгового портфеля.

Долговая политика Саратовской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Долговая политика области) подготовлена в целях определения приоритетов долговой политики, эффективного управления государственным долгом Саратовской области и принятия мер по снижению долговой нагрузки на бюджет.

Долговая политика области будет строиться в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики Саратовской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 годы, рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и условий, установленных соглашениями о предоставлении бюджету Саратовской области из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета Саратовской области в 2011-2014 годах.

Основные факторы, определяющие направления Долговой политики области

В 2009-2013 годах имело место значительное увеличение государственного долга Саратовской области: с 10,1 млрд рублей на 1 января 2009 года до 44,3 млрд рублей на начало 2014 года, то есть в 4,4 раза. Отношение объема государственного долга Саратовской области к объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений увеличилось с 31,5 процента в 2008 году до 102,3 процента в 2013 году или в 3,2 раза.

Высокий уровень государственного долга обусловлен объективными причинами, выразившимися в отставании прироста доходов в условиях замедления темпов экономического развития от необходимого для обеспечения возросших расходных обязательств объема. Так, если в 2009-2011 годах объем налоговых и неналоговых доходов областного бюджета и дотаций из федерального центра полностью покрывал первоочередные и социально значимые расходы, то с 2012 года за счет этих источников обеспечивалось порядка 95 процентов указанных расходов.

Темпы роста государственного долга в указанный период значительно опережали темпы роста валового регионального продукта (далее - ВРП), что привело к увеличению коэффициента долговой нагрузки Саратовской области (отношение объема государственного долга к ВРП) с 3,1 процента в 2008 году до 8,6 процента в 2013 году.

Расходы на обслуживание государственного долга Саратовской области возросли с 0,6 млрд рублей в 2008 году до 2,6 млрд рублей в 2012 году или в 4,2 раза. Удельный вес расходов на обслуживание долга в общем объеме бюджетных расходов (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета) увеличился в этом периоде с 1,2 до 3,9 процента.

Проведенная в 2012-2013 годах работа по оптимизации долгового портфеля (досрочное погашение банковских кредитов, снижение процентных ставок, замена банковских заимствований бюджетными кредитами с сокращением расходов за пользование возвратными средствами, проведение реструктуризации долговых обязательств) позволила существенно снизить среднюю ставку по привлеченным кредитам, приблизив ее к ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, сократить потребность в средствах и приостановить рост расходов на обслуживание долга. Их объем в 2013 году составил 2,5 млрд рублей (3,8 процента к расходам без учета расходов за счет субвенций из федерального бюджета).

Доля бюджетных кредитов в структуре государственного долга области доведена к концу 2013 года до 48 процентов против 8,4 процента в 2009 году, доля банковских кредитов снижена с 90,3 до 52 процентов. Отношение дефицита областного бюджета Саратовской области к ВРП в 2013 году (1,3 процента) уменьшилось по сравнению с максимальным уровнем, зафиксированным в 2010 году (2,1 процента), на 37,8 процента. Темпы роста государственного долга области сократились за этот период со 152,8 до 116,9 процента. Однако накопленный объем государственного долга области остался на критически высоком уровне.

В 2014 году ситуация на финансовых рынках ухудшилась. В течение года Банком России неоднократно повышалась ключевая ставка по собственным кредитным ресурсам, в целом она возросла на 4 процентных пункта (с 5,5 до 9,5 процента годовых), что вызвало резкий рост стоимости кредитных ресурсов кредитных организаций.

В этих условиях своевременному исполнению обязательств без привлечения банковских заимствований и увеличения совокупного объема государственного долга области способствовало использование новых инструментов краткосрочного заимствования: бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставляемых Федеральным казначейством (далее - бюджетный кредит на пополнение остатков средств), в суммарном объеме 9,2 млрд рублей за январь-ноябрь 2014 года, а также привлечение временно свободных средств областных государственных учреждений в рамках операций по управлению остатками средств на едином счете по учету средств областного бюджета.

Кроме того, для замещения долговых обязательств перед кредитными организациями в сентябре-октябре 2014 года привлечены бюджетные кредиты из федерального бюджета с пониженной ставкой в 0,1 процента годовых на общую сумму 5,6 млрд рублей.

По состоянию на 1 ноября 2014 года размер государственного внутреннего долга области составил 43,3 млрд рублей (85,2 процента к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета), из них банковские кредиты - 17,4 млрд рублей (40 процентов), бюджетные кредиты - 25,9 млрд рублей (60 процентов).

Исходя из вышеизложенного, целью Долговой политики области является обеспечение сбалансированности бюджета области при поддержании объема государственного долга области на экономически безопасном уровне. Ее реализация будет осуществляться в рамках решения следующих ключевых задач:

сдерживание роста государственного долга за счет последовательного сокращения дефицита бюджета;

минимизация расходов на обслуживание государственного долга;

снижение рисков в сфере управления государственным долгом;

оптимизация структуры государственного долга;

развитие финансовых инструментов государственных заимствований и механизмов управления государственным долгом;

повышение эффективности операций по управлению остатками средств на едином счете по учету средств областного бюджета.

Политика в области государственных заимствований области

С учетом сложной макроэкономической ситуации сохраняется потребность в привлечении заимствований как для обеспечения финансирования дефицита бюджета, так и в целях рефинансирования ранее полученных кредитных ресурсов с истекающим сроком пользования.

Одним из приоритетных направлений будет являться осуществление государственных среднесрочных и долгосрочных заимствований по приемлемым процентным ставкам. Привлечение краткосрочных заимствований для финансирования дефицита бюджета и погашения заимствований рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного долга области по срокам погашения.

Основной формой привлечения заимствований остаются кредиты коммерческих банков в связи с их большей доступностью. Однако с учетом тенденции к повышению процентных ставок за пользование банковскими ресурсами возможность их использования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов будет зависеть от уровня приемлемости процентных ставок.

Наряду с банковскими кредитами, предполагается использовать бюджетные кредиты из федерального бюджета. Однако их привлечение ограничено параметрами федерального бюджета, а также конкуренцией за эти ресурсы среди субъектов Российской Федерации ввиду их низкой стоимости. Указанные кредиты предоставляется при условии принятия субъектом Российской Федерации ряда обязательств, в том числе по ограничению размера дефицита бюджета, доли рыночных заимствований в структуре государственного долга и иных.

При условии благоприятной рыночной конъюнктуры допустимо привлечение рыночных заимствований путем размещения государственных облигаций Саратовской области.

В целях покрытия временных кассовых разрывов планируется продолжить использование бюджетных кредитов на пополнение остатков средств, а также временно свободных средств областных государственных учреждений на едином счете по учету средств областного бюджета.

Таким образом, Долговая политика области будет проводиться с учетом необходимости выполнения следующих условий:

замедление темпов роста государственного долга области;

снижение дефицита областного бюджета области до уровня не выше 10 процентов от суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений с последующим переходом на бездефицитный бюджет;

поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств области по кредитам от кредитных организаций и ценным бумагам области к 1 января 2017 года до уровня 50 процентов от суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2016 год;

отказ от предоставления государственных гарантий Саратовской области на период 2015-2017 годов;

принятие мер по равномерному распределению долговой нагрузки по годам.

Основные мероприятия по сокращению объема государственного долга области и дефицита областного бюджета

Основными мероприятиями по сокращению объема государственного долга области и дефицита областного бюджета являются:

реализация плана мероприятий по повышению налоговых и неналоговых доходов, сокращению недоимки по уплате в консолидированный бюджет Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 29 марта 2011 года N 165-П;

направление налоговых и неналоговых доходов и поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности области, дополнительно полученных сверх утвержденного законом о бюджете, на досрочное погашение банковских кредитов;

проведение оптимизации расходных обязательств областного бюджета в рамках реализации плана мероприятий по снижению долговой нагрузки на областной бюджет Саратовской области на период 2012-2016 годов, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 29 марта 2011 года N 165-П;

недопущение принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных стабильными источниками доходов;

продление моратория на предоставление государственных гарантий области до 2017 года включительно;

осуществление мониторинга соответствия параметров государственного долга области ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации;

проведение операций по рефинансированию (досрочному рефинансированию) долговых обязательств области в целях сокращения расходов на обслуживание государственного долга области;

совершенствование практики проведения электронных аукционов среди кредитных организаций на оказание услуг Саратовской области по открытию кредитных линий;

принятие в установленном законодательством порядке необходимых мер в целях проведения реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным из федерального бюджета, путем отсрочки погашения сумм основного долга на более длительный срок;

проведение мониторинга конъюнктуры на рынке кредитных заимствований для своевременного осуществления аукционных процедур по выбору кредитной организации на установление лимита кредитования с целью перекредитования и (или) досрочного погашения заимствований.