Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2009 г. N 91-Г08-10 Об отказе в признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 1 статьи 4 Закона Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2009 г. N 91-Г08-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Псковской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей в части статьи 4 Закона Псковской области от 09.10.2006 года N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" по кассационному представлению прокурора Псковской области на решение Псковского областного суда от 17 ноября 2008 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е.Т.И., объяснения представителей по доверенностям Псковского областного собрания депутатов Л.Н.Н. и администрации Псковской области Ц.Л.М., возражавших против удовлетворения кассационного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З.Э.С., полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Псковским областным собранием депутатов 28 сентября 2006 года принят Закон N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области", который 9 октября 2006 года подписан губернатором Псковской области и официально опубликован в газете "Псковская правда" N 218-219 от 21.10.2006 года.

Прокурор Псковской области обратился в Псковский областной суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 4 названного Закона, которой определено правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а именно:

1) признать статью 4 Закона Псковской области от 09.10.2006 года N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" в той мере, в какой она устанавливает неограниченный государственный контроль со стороны Администрации области за законностью всех муниципальных правовых актов, а не только в случаях, установленных Федеральными законами;

2) признать абзацы 2-4 части 2 и часть 4 статьи 4 этого же закона в той мере, в которой они устанавливают обязанность органов местного самоуправления по предоставлению в Администрацию области всех принятых ими муниципальных правовых актов и материалов, на основании которых они изданы, а не только по вопросам, по которым Федеральными законами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;

3) признать части 1 и 5 статьи 4 этого же закона в той мере, в какой они допускают не опосредованное судебным контролем отмену или изменение органами исполнительной власти Псковской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления, а также в связи с тем, что они не отвечают критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что оспариваемая норма, предусматривая осуществление администрацией области контрольных функций в отношении муниципальных правовых актов, принята с превышением субъектом Российской Федерации своих полномочий в отношении органов местного самоуправления и противоречит положениям ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом, ч. 2 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными конституционными законами, Федеральным законом N 131-ФЗ, другими Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные суду требования.

Представители Псковского областного собрания депутатов, администрации Псковской области просили суд в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.

Решением Псковского областного суда от 17 ноября 2008 года в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.

В кассационном представлении прокурор Псковской области просит указанное судебное постановление отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ввиду неправильно применения судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит основания к отмене обжалуемого решения суда в части удовлетворения заявленного требования.

В решении указано, что оспариваемой в настоящем деле нормой закона субъекта РФ предусмотрено, что администрация области в пределах своих полномочий организует в порядке, установленном законодательством области, приведение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, выборных или иных должностных лиц местного самоуправления в соответствие с законодательством Российской Федерации, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, Федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Псковской области, законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти области.

Противоречие муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, выборных или иных должностных лиц местного самоуправления устанавливается при проведении Администрацией области или уполномоченными ею органами исполнительной власти области контроля законности издания указанных правовых актов. Органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления муниципальных образований, наделенных статусом муниципального района и городского округа, обязаны представлять в Администрацию области копии принятых ими муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований, наделенных статусом муниципального района, представляются в Администрацию области ежемесячно не позднее 10 рабочих дней после окончания календарного месяца их принятия на бумажных носителях.

Муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований, наделенных статусом городского округа, представляются в Администрацию области ежемесячно не позднее 5 дней после окончания календарного месяца их принятия на бумажных или электронных носителях.

Контроль за законностью муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, выборных или иных должностных лиц местного самоуправления проводится в формах, установленных законом области, в том числе путем проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов указанных органов и должностных лиц местного самоуправления на соответствие их законодательству Российской Федерации.

Для осуществления указанной правовой экспертизы органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления представляют материалы, на основании которых изданы муниципальные правовые акты.

В случае если при осуществлении контроля законности муниципальных правовых актов будет установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации, Федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Псковской области, законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти области, Администрация области или уполномоченные ею органы исполнительной власти области направляют соответствующему органу или должностному лицу местного самоуправления директиву с предложением о приведении таких муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством Российской Федерации. Директива должна быть рассмотрена в указанный в ней срок или, если срок не указан, в течение месяца со дня получения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из положений ч. 2 ст. 6 Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Государственный контроль со стороны субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления закреплен в ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ, в части 2.1 ст. 72 Земельного кодекса РФ, в пунктах 52, 55, 61 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

С данными выводами суда первой инстанции Судебная коллегия полагает возможным согласиться.

Кроме того, ст.ст. 20, 21 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прямо предусмотрено, что по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных Федеральными законами и законами субъекта РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ осуществлять правовое регулирование в области принятии органами местного самоуправления актов, в частности осуществлять контроль за их законностью и в случае необходимости давать соответствующие предписания.

В связи с изложенным, суд правильно пришел к обоснованному выводу о том, что части 2, 3, 4 и 5 статьи 4 Закона Псковской области от 09.10.2006 года N 580-ОЗ приняты в установленном порядке, в пределах полномочий государственной власти Псковской области и не противоречат действующему законодательству о разграничении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона "О местном самоуправлении в Псковской области" администрация области в пределах своих полномочий организует в порядке, установленном законодательством области, приведение муниципальных актов органов местного самоуправления выборных или иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ, если указанные акты противоречат Конституции РФ, Федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, Уставу Псковской области, законам и иным нормативно правовым актам органов государственной власти области.

Давая оценку на соответствие действующему законодательству п. 1 ст. 4 Закона "О местном самоуправлении в Псковской области" суд пришел к выводу о том, что эта правовая норма не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности.

Между тем с таким выводом суда согласиться нельзя. В оспариваемой норме сказано, что такой контроль возможен только в пределах полномочий администрации области и в установленном законом порядке, поэтому вывод о том, что эта правовая норма не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности нельзя признать состоятельным.

Кроме того, признав указанный пункт недействующим, а остальную часть нормы действующей, суд не учел, что в этом случае норма не будет являться определенной и ясной.

Довод кассационного представления о том, что оспариваемыми нормами нарушены права органов местного самоуправления и орган исполнительной власти субъекта РФ вышел за пределы предоставленных ему полномочий не может быть признан состоятельным, поскольку федеральным законодательством такое право исполнительного органа субъекта РФ предусмотрено.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Псковского областного суда от 17 ноября 2008 года отменить в части признания ч. 1 ст. 4 Закона Псковской области от 09.10.2006 года N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" недействующей со дня ее принятия и постановить новое решение, которым отказать прокурору в удовлетворении заявленного требования. В остальной части решение оставить без изменения.