Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 мая 2009 г. N 80-Г09-5 Решение Ульяновского областного суда о признании недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 г. N 227-ЗО (с изменениями) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 мая 2009 г. N 80-Г09-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания, Губернатора и правительства Ульяновской области, кассационному представлению участвующего в деле прокурора Ульяновской области на решение Ульяновского областного суда от 4 марта 2009 года, которым удовлетворено заявление Н.Е.В. о признании недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года N 227-ЗО (с изменениями) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.Л.А., объяснения представителей Губернатора, правительства, министерства образования Ульяновской области С.Е.И., М.А.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.Н.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, а поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Н.Е.В. обратилась в Ульяновский областной суд с заявлением о признании недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области N 227-ЗО от 19 декабря 2007 года "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних", сославшись на противоречие этой статьи Федеральному закону от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", статье 3 Гражданского кодекса РФ, пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", из предписаний которых, по мнению заявителя, следует, что социальная защита детей и семей является государственной функцией; ее осуществление федеральным законодателем возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающих правовым статусом органа опеки и попечительства, что предполагает наличие специальной профессиональной подготовки должностных лиц этих органов; считала, что установленным правовым регулированием нарушены ее права как матери и права ее ребенка, поскольку при решении вопроса об определении места жительства ребенка интересы государства, в том числе в суде, были представлены должностными лицами органа местного самоуправления, а не органа опеки и попечительства, как того требует федеральный законодатель.

Законодательное Собрание, Губернатор, правительство, министерство образования Ульяновской области с заявлением Н.Е.В. не согласились. Полагали, что закон, отдельное положение которого, оспаривается заявителем, принят с соблюдением процедуры, предъявляемой к принятию такого рода нормативным правовым актам, в рамках компетенции субъекта Российской Федерации по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; субъект Российской Федерации не лишен был возможности передать полномочия по организации и осуществлению опеки и попечительства несовершеннолетних органам местного самоуправления, поскольку этими органами уже наработана схема полномочий по опеке.

Решением Ульяновского областного суда от 4 марта 2009 года заявление Н.Е.В. удовлетворено, оспариваемая ей статья 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года N 227-ЗО (с изменениями) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" признана недействующей.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания, Губернатора и правительства Ульяновской области, кассационном представлении прокурора участвующего в рассмотрении дела поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно кассационного представления Н.Е.В. поданы возражения.

Изучив доводы кассационных жалоб, кассационного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия не находит их подлежащими удовлетворению в порядке, предусмотренном статьей 362 ГПК РФ.

В соответствии со статьями 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" деятельность по опеке и попечительству как объект государственного регулирования по своей юридической природе имеет комплексный характер, затрагивает сферы образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также непосредственно организационную деятельность, связанную с установлением и осуществлением опеки и попечительства, что и предопределило особенности правового регулирования в этой сфере.

Нормотворческая деятельность субъекта Российской Федерации по вопросам опеки и попечительства поставлена в прямую зависимость от настоящего Федерального закона: на уровне субъектов Российской Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и осуществлением опеки и попечительства, не нашедших отражения в настоящем Федеральном законе.

Что же касается определения субъекта государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, его задач, принципов, требований к акту, регламентирующему деятельность такого рода органа, механизмов его взаимоотношений с органами местного самоуправления, иными организациями - это прерогатива федерального законодателя.

В силу предписаний части 4 статьи 3, части 2 статьи 6, статьи 8 органы опеки и попечительства создаются в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с обязательным указанием в этом акте статуса создаваемого органа как органа опеки и попечительства, а, следовательно, с обязательным указанием и полномочий по выявлению и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращению в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; по установлению опеки или попечительства; по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; по освобождению и отстранению в соответствии с настоящим Федеральным законом опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; по выдаче в соответствии с настоящим Федеральным законом разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; по заключению договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со статьей 38 Гражданского кодекса Российской Федерации; по представлению законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных, либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов; по выдаче разрешений на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со статьей 36 Гражданского кодекса Российской Федерации; по подбору, учету и подготовке в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; по оказанию содействия опекунам и попечителям, по проверке условий жизни подопечных, обеспечению сохранности их имущества, а также исполнению опекунами или попечителями требований к осуществлению ими прав, исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

При этом, федеральный законодатель, возлагая обязанность на субъект РФ по созданию органа опеки и попечительства в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в целях осуществления поименованных выше полномочий, каких-либо прав по передаче органам местного самоуправления этих полномочий субъекту РФ не предоставляет.

Между тем, из текста оспариваемой статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года N 227-ЗО (с изменениями) следует, что этим Законом субъект Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ульяновской области государственными полномочиями Ульяновской области по организации и осуществлению деятельности опеки и попечительству в отношении несовершеннолетних, то есть теми полномочиями, выполнение которых прямо возложено на государственные органы, а не на органы местного самоуправления и, тем самым, определил иной круг субъектов государственного регулирования, осуществляющих полномочия по опеке и попечительству, чем это сделано федеральным законодателем.

При такой ситуации, суд обоснованно признал оспариваемое положение противоречащим федеральному законодательству.

Доводы кассационных жалоб, кассационного представления о том, что решение суда постановлено без учета статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), несостоятельны.

Данная федеральная норма судом анализировалась, что нашло отражение в судебном решении.

Судебная коллегия находит обоснованными суждения суда в этой части решения, сводящиеся к тому, что установленная в этой статье возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъекта Российской Федерации по вопросу организации опеки и попечительства, отнюдь не означает абсолютного усмотрения субъекта Российской Федерации в данном вопросе.

Такой вывод согласуется с предписаниями статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" из содержания которых следует, что передача органам местного самоуправления государственных полномочий, в том числе и по вопросам совместного ведения, осуществляется субъектом Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Утверждения прокурора о том, что опека и попечительство как одно из направлений социальной государственной политики является обязанностью не только органов государственной власти Российской Федерации, но и органов местного самоуправления также являются ошибочными.

Конституция РФ как основной закон, предусматривая поддержку детства, защиту детства и семьи государством (ст.ст. 2, 7, 38), реализацию данного направления социальной государственной политики относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "ж" ч.1 ст. 72).

Что же касается, органов местного самоуправления, в соответствии со статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 года право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, что предполагает свободу волеизъявления органа местного самоуправления, а следовательно и разработку модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, с использованием согласительных процедур.

Аналогичным образом механизм взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в этой сфере решен Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

По смыслу части 3 статьи 6 указанного Федерального закона деятельность по отбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, осуществляется органом опеки и попечительства во взаимосвязи с органами местного самоуправления, а также в равной мере другими органами исполнительной власти субъекта, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, в том числе для детей-сирот и детей.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 4 марта 2009 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания, Губернатора, правительства, кассационное представление участвующего в деле прокурора без удовлетворения.