Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 58-Г09-20 О признании п. 4 ст. 4 Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 г. N 240 "О признании утратившими силу решения Малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов "Об утверждении правил охоты в Хабаровском крае" и отдельных законов (статьи закона) Хабаровского края, а также о внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края" противоречащим федеральному законодательству и недействующим

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 58-Г09-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании п. 4 ст. 4 Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 года N 240 "О признании утратившими силу решения Малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов "Об утверждении правил охоты в Хабаровском крае" и отдельных законов (статьи закона) Хабаровского края, а также о внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края", противоречащим федеральному законодательству и недействующим, по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 31 августа 2009 года, которым заявление прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Г.В., объяснения представителя Законодательной Думы Хабаровского края - Б.А.В., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшей решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия установила:

Пунктом 4 статьи 4 вышеназванного Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 года N 240 Закон Хабаровского края от 26 июля 2005 года N 291 (в решении суда ошибочно указано - от 26 июня 2005 г.) "Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края" был дополнен статьёй 4.1 - "Координация деятельности видов пожарной охраны в крае", имеющей содержание: "За исключением случаев, в которых федеральными нормативными актами координация деятельности видов пожарной охраны возлагается на федеральную противопожарную службу, такая координация в крае осуществляется Противопожарной службой края".

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что данная норма принята с превышением полномочий органов власти субъекта Российской Федерации в сфере нормативного регулирования по обеспечению пожарной безопасности и не соответствует требованиям определённости, что может породить предпосылки для её произвольного правоприменения.

Решением Хабаровского краевого суда от 31 августа 2009 года заявление прокурора Хабаровского края удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового - об отказе в удовлетворении требования прокурора. Отмечается, что решение постановлено с нарушением норм материального права. При его вынесении суд не учёл, что оспариваемая норма соответствует полномочиям субъекта Российской Федерации, поскольку в соответствии с абзацем вторым статьи 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности отнесено нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции, а часть пятая статьи 5 этого же закона предусматривает, что противопожарная служба субъектов Российской Федерации создаётся органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов РФ. Не принята во внимание преамбула данного закона, предусматривающая, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства, что соответствует установленному п.п. "б" и "з" ст. 72 Конституции Российской Федерации и выполнение этой функции присуще как Российской Федерации в целом, так и отдельным субъектам Российской Федерации. Государственная противопожарная служба является составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства и координирует деятельность других видов пожарной охраны. Федеральное законодательство не содержит запрета противопожарным службам субъектов Российской Федерации осуществлять координацию деятельности других видов пожарной охраны. Ссылка суда на Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 г. N 868 является необоснованной, поскольку последним не регулируются вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти и вопросы разграничения полномочий между федеральной противопожарной службой и противопожарными службами субъектов Российской Федерации. Неправомерным является и указание суда на приказы МЧС России от 6 августа 2004 года N 372 и от 5 мая 2008 года N 240, в соответствии с которыми координация осуществляется не только противопожарной службой.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что оспариваемая прокурором норма не является определённой. Федеральным законодательством координация деятельности видов пожарной охраны возлагается не только на федеральную противопожарную службу, но и на иные органы. Данная позиция суда первой инстанции является правильной.

Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 утверждено Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

В соответствии с пунктом 3 указанного Положения МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; войска гражданской обороны; Государственную инспекцию по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России, и в соответствии с п.п. 4 п. 8 указанного Положения МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет и координацию деятельности всех видов пожарной охраны.

Положение о Федеральной противопожарной службе, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 года N 385, одной из основных задач федеральной противопожарной службы предусматривает и координацию деятельности видов пожарной охраны в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п/п. 4 п. 5).

При принятии оспариваемого акта законодатель исключил из компетенции Противопожарной службы края вопросы координации деятельности видов пожарной охраны, которые федеральными нормативными актами возлагаются на федеральную противопожарную службу, и не исключил вопросы координации деятельности видов пожарной охраны, которые возложены (или в последствии будут возложены) федеральным законодателем на другие органы (в частности на МЧС Российской Федерации), а следовательно, суд правильно указал на неопределённость оспариваемой нормы.

Из неоднократно изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации о принципе равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, обеспечивающегося лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределённость содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Поскольку оспариваемая норма краевого Закона по своему содержанию не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования и из оспариваемого положения не ясно, в каких конкретно случаях координация деятельности видов пожарной охраны осуществляется противопожарной службой края, а содержание оспариваемой нормы не позволяет установить возможность её однозначного понимания и применения, то вывод суда об удовлетворении заявленных прокурором требований является правильным.

В то же время, нельзя согласиться с выводом суда о том, что принятием данной нормы превышены полномочия органов власти субъекта Российской Федерации в сфере нормативного регулирования по обеспечению пожарной безопасности. Обосновывая свой вывод, суд сослался на ст. 5 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ, указанное выше Положение от 20 июня 2005 г. N 385, Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 г. N 868, приказы МЧС России от 06.08.2004 г. N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации" и от 05.05.2008 г. N 240 "Об утверждении порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ". При этом суд исходил из того, что полномочия по осуществлению координации всех видов пожарной охраны отнесены к компетенции МЧС России и федеральной противопожарной службе и такими полномочиями не может быть наделена Противопожарная служба субъекта.

Между тем, анализ вышеуказанных актов не даёт оснований признать позицию суда в этой части правильной.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ пожарная охрана - совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ. Его статья 2 предусматривает, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон, требования пожарной безопасности. Статьями 4, 5 определено, что пожарная охрана подразделяется на: государственную противопожарную службу; муниципальную пожарную охрану; ведомственную пожарную охрану; частную пожарную охрану; добровольную пожарную охрану, а государственная противопожарная служба, в свою очередь, делится на федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок деятельности федеральной противопожарной службы определяются положением о федеральной противопожарной службе, утверждаемым в установленном порядке. Противопожарная служба субъектов Российской Федерации создаётся органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 постановления Правительства РФ от 20 июня 2005 года N 385 предусмотрено, что координация деятельности других видов пожарной охраны осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 4 Положения о федеральной противопожарной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. N 385

Согласно ст. 22 Федерального закона N 69-ФЗ при тушении особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях с участием других видов пожарной охраны функции по координации деятельности других видов пожарной охраны возлагаются на федеральную противопожарную службу.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года N 868 МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет в том числе и руководство деятельностью Государственной противопожарной службы, координацию деятельности всех видов пожарной охраны.

В связи с отмеченным, то обстоятельство, что МЧС России в соответствии с Указом Президента РФ осуществляет координацию деятельности всех видов пожарной охраны на территории Российской Федерации, не свидетельствует о том, что Противопожарные службы субъектов РФ не могут осуществлять координацию деятельности пожарной охраны на территории субъекта в случае, если в соответствии с федеральным законодательством осуществление такой координации не отнесено к компетенции других органов, поскольку статьёй 5 указанного Федерального закона противопожарная служба субъектов Российской Федерации создаётся органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относятся: нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности; создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделений пожарной охраны, содержащихся за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации; утверждение перечня организаций, в которых в обязательном порядке создаётся пожарная охрана, содержащаяся за счёт средств субъектов Российской Федерации.

Из изложенного выше следует, что субъект Российской Федерации вправе решать вопрос полномочий по осуществлению координации видов пожарной охраны субъекта в тех рамках, в которых он не урегулирован федеральным законодательством, в связи с чем, нельзя признать правильной позицию суда в том, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий органов власти субъекта Российской Федерации в сфере нормативного регулирования по обеспечению пожарной безопасности. Однако, приведённое суждение в силу указанного выше о неопределённости оспариваемой нормы, не является основанием для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 31 августа 2009 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края без удовлетворения.