Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 91-ВПР09-4 Поскольку распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к вопросам местного значения и данные полномочия должны быть закреплены за местной администрацией, а не за представительным органом местного самоуправления, суд определил представление заместителя Генерального прокурора РФ с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 91-ВПР09-4

Судья Верховного Суда Российской Федерации Е.Т.И.,

рассмотрев истребованное по представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации дело по заявлению прокурора Печорского района Псковской области о признании решения Собрания депутатов Печорского района "Об утверждении порядка принятия решений по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования "Печорский район", государственная собственность на которые не разграничена" от 29 июля 2008 года N 4 противоречащим закону и недействительным, установил:

прокурор Печорского района Псковской области обратился в суд с указанным заявлением. В обоснование своих требований ссылался на то, что согласно ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.

В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным названным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными актами не допускается.

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

Статья 37 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Из смысла ч. 6 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ следует, что именно местная администрация осуществляет полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, так как только ей предоставлено право издания постановлений по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

При разграничении полномочий следует руководствоваться принципом разделения функций исполнительных и представительных органов; к полномочиям представительного органа относить нормативное регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценка исполнения полномочий администрацией и её должностными лицами, а к полномочиям администрации следует относить исполнительно-распорядительные функции, что и закреплено в ст. 37 Федерального закона N 131-Ф3.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления незаконно принял на себя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Печорского районного суда Псковской области от 22 декабря 2008 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 24 февраля 2009 года, прокурору отказано в удовлетворении заявленных требований.

Определением судьи Псковского областного суда от 1 июля 2009 года в передаче представления прокурора Псковской области для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции отказано.

В представлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации поставлен вопрос об отмене вынесенных судебных решений.

В силу статьи 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При изучении доводов представления по материалам истребованного дела установлены основания для передачи надзорного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, судебные инстанции исходили из следующего.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемому вопросу федеральный закон, закон субъекта отсутствуют. Не осуществляется государственный контроль и финансирование полномочий. Специальные требования закона, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перечисленными в ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ отсутствуют.

Частью 2 статьи 15.1 названного закона, обозначено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 названной статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Реализация Собранием полномочий по распоряжению земельными участками осуществляется за счет доходов местного бюджета. Таким образом, в данной ситуации не усматривается осуществление отдельных государственных полномочий.

Статьей 20 п. 4.1 N 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. В соответствии с данной нормой, введенной Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ, право на участие в осуществлении государственного полномочия, не переданного органам местного самоуправления в соответствии со ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ, реализуется решением представительного органа муниципального образования и осуществляется за счет собственных доходов местных бюджетов.

Право органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом.

С учетом изложенного, возложение на представительный орган муниципального образования полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не противоречит закону, поэтому решение Собрания депутатов Печорского района от 29 июля 2008 года N 4 "Об утверждении Порядка принятия решений по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования "Печорский район" принято в пределах полномочий и соответствует положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

В надзорном представлении заместитель Генерального прокурора РФ, не соглашаясь с позицией суда, указывает следующее.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года N 136-Ф3 земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и состоит из указанного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать данному Кодексу.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 указанного Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Из анализа изложенных положений действующего законодательства следует, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения.

Данный вывод подтверждается также содержанием ст. 62 Бюджетного кодекса РФ, из которой следует, что до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований и на межселенных территориях.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения урегулированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно ч. 1 ст. 37 указанного закона полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, наделяется местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 3 ч. 6.1. ст. 37 Федерального закона).

К полномочиям же представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона).

При таких обстоятельствах, если распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к вопросам местного значения, подлежат применению ч. 6 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно которым данные полномочия должны быть закреплены за местной администрацией, а не за представительным органом местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ"

Названные доводы надзорного представления заслуживают внимания, в связи с чем, представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 381 и 384 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определил:

представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

ГАРАНТ:

См. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. N 91-ВПР09-4