Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 декабря 2009 г. N 33-Г09-21 О признании частично не действующим Положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 г. N 164

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 декабря 2009 г. N 33-Г09-21

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 5 октября 2009 года, которым частично удовлетворено заявление прокурора о признании недействующим (в части) Положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Ленинградский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими в части слов "государственного лесного контроля и надзора" абзаца 1 пункта 1.2; в части слов "государственного лесного контроля и надзора" пункта 2.1; в части слов "осуществление государственного лесного контроля и надзора" пункта 2.7; абзацев 16 и 17 пункта 3.1.2; пункта 3.2.9; пункта 3.2.10; абзацев 2, 19 и 21 пункта 4.2 положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164, сославшись на то, что оспариваемый (в части) акт противоречит части 6 статьи 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Кроме того, принятием данного акта преодолено решение Ленинградского областного суда от 12 мая 2009 года о признании недействующим (в части) положения о комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, что является нарушением части 4 статьи 253 ГПК РФ.

В дальнейшем заявление прокурора дополнено требованием о признании недействующим пункта 6 постановления о вступлении данного акта в силу с момента его подписания.

Решением Ленинградского областного суда от 5 октября 2009 года заявление прокурора удовлетворено в части. Признаны недействующими в части слов "государственного лесного контроля и надзора" абзац 1 пункта 1.2; в части слов "государственного лесного контроля и надзора" пункт 2.1; в части слов "осуществление государственного лесного контроля и надзора" пункт 2.7; абзацы 16 и 17 пункта 3.1.2; пункт 3.2.9; пункт 3.2.10; абзацы 2, 19 и 21 пункта 4.2 положения о комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

В кассационной жалобе правительство Ленинградской области просит об отмене решения об удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, и принятии в этой части нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что не имеется оснований для отмены решения суда.

Правовое регулирование отношений, о которых возник спор, на федеральном уровне осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Лесным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

Пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов:

осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (подпункт 56);

нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством (подпункт 60).

В соответствии со статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

При этом согласно статье 3 указанного Закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля.

Статьей 65 того же Закона определено, что государственный экологический контроль подразделяется на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1).

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 65).

Права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды приведены в статье 66 упомянутого Федерального закона.

Совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов запрещается (часть 6 статьи 65 Закона).

Под хозяйственным использованием природных ресурсов (земли, недр, почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного, животного мира и иных организмов), исходя из содержания статьи 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", следует понимать их эксплуатацию, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года N 53, одним из составляющих государственного экологического контроля является государственный лесной контроль и надзор (пункты 2, 3 Правил). Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, и полномочия этих должностных лиц приведены в пунктах 8 и 9 указанных Правил.

В статье 82 Лесного кодекса Российской Федерации названы полномочия, которыми в области лесных отношений обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, на основании пунктов 6 и 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Суд, признавая недействующим (в части) Положение о Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, утвержденное постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 года N 164, исходил из вывода о том, что оспариваемый акт противоречит части 6 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", запрещающей совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и функций управления и использования природных ресурсов. Комитет, на который возложены полномочия по государственному лесному контролю и надзору и одновременно полномочия по управлению природными ресурсами и их хозяйственному использованию, по оказанию платных услуг в сфере природопользования, осуществляет контроль и надзор сам за собой, что является недопустимым.

Вывод суда, изложенный в решении, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Из дела видно и судом установлено, что 8 июня 2009 года правительством Ленинградской области принято постановление N 164 "О Комитете по природным ресурсам Ленинградской области", опубликованное в бюллетене "Вестник правительства Ленинградской области", N 38, 09.07.2009 г. В настоящее время постановление действует в редакции постановлений правительства области от 26 августа 2009 г. N 276 и 277, опубликованных в газете "Вести" 5 сентября 2009 года.

Пунктом 2 указанного постановления правительством области утверждено положение о комитете по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Положение).

В пункте 1.2 Положения указано, что комитет по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Комитет) является органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области, в том числе в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, лесных отношений, государственного лесного контроля и надзора.

К основным задачам Комитета, перечисленным в разделе 2 Положения, также отнесено осуществление в пределах своих полномочий государственного лесного контроля и надзора (пункты 2.1, 2.7 Положения).

В разделе 3 Положения приведены полномочия и права Комитета. Так, абзацами 16 и 17 пункта 3.1.2 установлено, что в сфере лесных отношений Комитет осуществляет государственный лесной контроль и надзор, устанавливает перечень должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Ленинградской области.

Согласно пункту 3.2.9 Положения Комитет вправе осуществлять государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда.

В пункте 3.2.10 Положения указано, что должностные лица Комитета, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор на территории Ленинградской области (государственные лесные инспекторы), наделены правами, установленными законодательством Российской Федерации и законодательством Ленинградской области, в том числе:

пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства,

осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства,

составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование лесных участков,

давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки,

осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости - их задержание,

уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях,

предъявлять гражданам, юридическим лицам требования об устранении выявленных в результате проверок нарушений,

предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах их компетенции,

привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки соответствующих заключений,

осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права.

К функциям Комитета в сфере лесных отношений на основании пункта 4.2 Положения отнесено утверждение перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в пределах территории Ленинградской области (абзац 2); принятие решений о привлечении в установленном порядке к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства в сфере лесных отношений (абзац 19), о приостановлении использования лесов, осуществляемого без наличия соответствующих разрешительных документов, в пределах определенных федеральными законами полномочий (абзац 21).

Также судом установлено, что Комитет, осуществляя государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской области в сфере лесных отношений, обладает полномочиями по заключению договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности и собственности Ленинградской области, а также по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности и собственности Ленинградской области, несмотря на то, что эти полномочия в Положении прямо не указаны.

Установлено, что Комитет наделен полномочиями по оказанию платных услуг, в частности предоставляет за плату заинтересованным лицам выписки из государственного лесного реестра (абзац 12 пункта 4.2 Положения).

Таким образом, является правильным вывод в решении суда о том, что Комитет, на который возложены полномочия по государственному лесному контролю и надзору и одновременно полномочия по управлению природными ресурсами и их хозяйственному использованию, по оказанию платных услуг в сфере природопользования, осуществляет контроль и надзор сам за собой, что противоречит действующему законодательству.

Также правильным является вывод суда о том, что в федеральном законодательстве отсутствует правомочие должностных лиц уполномоченных органов (действующих в рамках государственного экологического контроля) по приостановлению использования лесов, предусмотренное Положением о Комитете природных ресурсов Ленинградской области.

Суд правомерно еще одним основанием для удовлетворения заявления прокурора посчитал нарушение норм процессуального права, допущенное правительством Ленинградской области при принятии оспариваемого Положения.

В силу части 4 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Судом установлено, что вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от 12 мая 2009 года признано (в части) недействующим положение о комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, утвержденное постановлением правительства области от 6 июня 2008 года N 165.

8 июня 2009 г. данное решение суда исполнено правительством Ленинградской области, о чем свидетельствует пункт 5 постановления N 164. Одновременно утверждено новое положение о комитете по природным ресурсам, содержащее нормы, признанные судом недействующими.

С учетом изложенного оспариваемое прокурором нормативное правовое регулирование осуществлено Ленинградской областью в противоречие с федеральным законодательством.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Доводы правительства Ленинградской области, изложенные в его кассационной жалобе, не содержат предусмотренных законом оснований для отмены обжалуемого решения суда.

Руководствуясь статьей 360, пунктом 1 статьи 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 5 октября 2009 года оставить без изменения, кассационную жалобу правительства Ленинградской области - без удовлетворения.