Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2009 г. N 44-Г09-40 Решение суда в части признания недействующими положений оспариваемого закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях оставлено без изменения, поскольку положения о передаче указанных полномочий в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе субъекта РФ необходимо рассматривать как юридически признанную невозможность наделения органов местного самоуправления такими полномочиями

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2009 г. N 44-Г09-40

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 9 октября 2009 года, которым постановлено:

признать недействующими следующие положения закона Пермской области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий" от 14 ноября 2005 г. N 2625-582 в редакции от 1 апреля 2009 г. N 410-ПК:

- статью 1 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- статью 2 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- часть 1 статьи 3 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- пункт 1 и пункт 5 части 2 статьи 3 в части органов местного самоуправления по созданию административных комиссий по рассмотрению дел об административных правонарушениях и по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- статью 4 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- часть 2 статьи 5 в части расчета расходов краевого бюджета по созданию административных комиссий и по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- Методику расчета объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий по созданию и организации деятельности административных комиссий (введена Законом Пермского края от 29.08.2007 г. N 102-ПК) в части субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований по созданию административных комиссий и по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Отказать в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 2 части 2 статьи 5 настоящего Закона.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 ноября 2005 года принят закон Пермской области N 2625-582 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермской области по созданию и организации деятельности административных комиссий". Закон опубликован в газете "Звезда", N 221-222, 06.12.2005.

В данный закон внесены изменения законами Пермского края от 29.08.2007 N 101-ПК, от 29.08.2007 N 102-ПК, от 01.04.2009 N 410-ПК.

Статьи 1, 2, 3, 4 закона содержат указание на то, что органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Статья 5 предусматривает финансовое обеспечение передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий. Расходы бюджета рассчитаются в соответствии с приложением к настоящему закону.

В приложении определена Методика расчета объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления на выполнение вышеуказанных государственных полномочий.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании приведенного закона Пермской области недействующим в части статей 1, 2, 3, 4, содержащих положения о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации деятельности административных комиссий и по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также часть 2 статьи 5 в части расчета расходов краевого бюджета на выполнение названных полномочий, пункт 2 части 2 статьи 5 - в части создания административных комиссий соответствующих районов городских округов, имеющих районное деление, Методику расчета объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий по организации деятельности административных комиссий и составлению протоколов об административных правонарушениях, в части расходов по организации деятельности административных комиссий и по составлению протоколов об административных правонарушениях.

В обоснование заявления указал, что данные нормы противоречат взаимосвязанным положениям части 6 статьи 28.3 и статьи 22.1 КоАП РФ, подпункту "н" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 2 и 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Пермского краевого суда от 9 октября 2009 года заявление прокурора удовлетворено в вышеуказанной части.

В кассационной жалобе Законодательное Собрание и губернатор Пермского края просят об отмене решения суда в части признания недействующими статей 1 и 2, части 1 статьи 3, пункта 1 и 5 части 2 статьи 3, статьи 4, части 2 статьи 5 закона Пермской области от 14 ноября 2005 г. N 2625-58 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий" в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий и по составлению протоколов об административных правонарушениях; методики расчета субвенций в части субвенций на расходы по созданию административных комиссий и составлению протоколов об административных правонарушениях.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда подлежит частичной отмене.

Решение о признании недействующим оспариваемого акта в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями края по созданию административных комиссий постановлено судом с нарушением норм процессуального права.

Статьей 196 ГПК РФ, определяющей вопросы, разрешаемые при принятии решения суда, установлено, что суд принимает решение по заявленным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований в случаях, предусмотренных федеральным законом (часть 3).

Из заявления в суд (л.д. 3-5) видно, что прокурор не оспаривал и не просил признать недействующим акт в части передачи органам местного самоуправления государственных полномочий края по созданию административных комиссий.

Суд, приняв вышеуказанное решение, вышел за пределы заявленных требований. При этом суд не привел каких-либо мотивов и ссылку на федеральный закон, который предусматривал бы возможность выхода за пределы заявленных требований в данном случае.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 362 ГПК РФ нарушение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда в кассационном порядке.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пунктом 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ

В этой связи указанное решение суда подлежит отмене.

Что касается решения суда о признании недействующим оспариваемого закона в части передачи полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и, соответственно, финансового обеспечения передаваемого полномочия, то оно является правильным и отмене не подлежит.

В статье 3 закона Пермской области от 14 ноября 2005 года N 2625-582 (с последующими изменениями) содержится указание на то, что полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с законом Пермской области "Об административных правонарушениях" и законом Коми-Пермяцкого автономного округа "Об административных правонарушениях".

Между тем, названные законы Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа признаны утратившими силу на основании статьи 4 закона Пермского края от 1 ноября 2007 года N 139-ПК "Об административных правонарушениях", официально опубликованного в газете "Звезда", N 183, 06.11.2007, и вступившего в действие через 10 дней после его опубликования.

Кроме того сами Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, как субъекты Российской Федерации, упразднены в связи с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2005 N 5-ФКЗ, от 12.04.2006 N 1-ФКЗ).

19 апреля 2007 года Законодательным Собранием Пермского края принят Устав Пермского края, статьей 48 которого признаны утратившими силу Уставы Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Из этого следует, что положения оспариваемого акта о передаче полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в самом законе от 14 ноября 2005 года N 2625-582 необходимо рассматривать как юридически признанную невозможность наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями.

При таком положении является правильным вывод в решении суда о том, что названный закон не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Согласно разъяснению, данному в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт.

В связи с чем правомерно положения оспариваемого закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях признаны недействующими. Также правомерно признаны недействующими положения закона и приложения к нему в части, касающейся финансового обеспечения указанного государственного полномочия.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорным правоотношениям, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Доводы кассационной жалобы не содержат ссылки на обстоятельства, предусмотренные законом для отмены решения суда в кассационном порядке.

Что касается решения суда об отказе в признании недействующим пункта 2 части 2 статьи 5 оспариваемого закона Пермской области, то оно никем не обжалуется. В соответствии с частью 1 статьи 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя их доводов, изложенных в кассационной жалобе.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

отменить решение Пермского краевого суда от 9 октября 2009 года о признании недействующими следующих положений закона Пермской области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий" от 14 ноября 2005 г. N 2625-582 в редакции от 1 апреля 2009 г. N 410-ПК:

- статью 1 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий;

- статью 2 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий;

- часть 1 статьи 3 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий;

- пункт 1 части 2 статьи 3 в части осуществления полномочий органами местного самоуправления по созданию административных комиссий по рассмотрению дел об административных правонарушениях;

- статью 4 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию административных комиссий;

- часть 2 статьи 5 в части расчета расходов краевого бюджета по созданию административных комиссий;

- Методику расчета объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий по созданию и организации деятельности административных комиссий (введена Законом Пермского края от 29.08.2007 г. N 102-ПК) в части субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований по созданию административных комиссий.

Оставить без изменения решение того же суда о признании недействующими следующих положений оспариваемого закона Пермской области:

- статью 1 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- статью 2 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- часть 1 статьи 3 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- пункт 5 части 2 статьи 3 в части органов местного самоуправления по созданию административных комиссий по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- статью 4 в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- часть 2 статьи 5 в части расчета расходов краевого бюджета по составлению протоколов об административных правонарушениях;

- Методику расчета объема субвенций, необходимых органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий по созданию и организации деятельности административных комиссий (введена Законом Пермского края от 29.08.2007 г. N 102-ПК) в части субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований по составлению протоколов об административных правонарушениях.