Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 56-Г09-34 Об отказе в признании частично не действующим Закона Приморского края от 2 августа 2005 г. N 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 56-Г09-34

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Приморского краевого суда от 26 августа 2009 года по делу по заявлению исполняющего обязанности прокурора Приморского края о признании недействующими положений пункта 3 статьи 3, пункта 2 части 3 статьи 5, статьи 7, частей 2, 6 и 8 статьи 8, статьи 9, статьи 12 Закона Приморского края от 2 августа 2005 года N 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., возражения против кассационного представления представителя администрации Приморского края Ч.Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З.Э.С., не поддержавшей доводов представления и полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменений. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона Приморского края от 2 августа 2005 года N 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" организация транспортного обслуживания населения края осуществляется, в том числе путем допуска перевозчиков к выполнению перевозок.

Осуществление допуска перевозчиков к выполнению перевозок пунктом 2 части 3 статьи 5 Закона отнесено к компетенции уполномоченного органа государственной власти Приморского края в сфере организации внутри краевых перевозок.

Статьей 7 Закона предусмотрено, что допуск перевозчика к выполнению внутрикраевых перевозок осуществляется путем заключения государственного контракта на выполнение внутрикраевых перевозок, согласования маршрута и утверждения расписания движения, а также другими способами в соответствии с действующим законодательством.

Согласно статье 9 Закона порядок осуществления допуска к выполнению внутрикраевых перевозок путем согласования маршрута и утверждения расписания движения, включая условия получения и срок действия допуска, а также основания его аннулирования, устанавливается Администрацией края.

Частями 2 и 8 статьи 8 Закона установлено требование о выдаче перевозчику, с которым заключен государственный контракт, удостоверения о допуске, дающего право на выполнение перевозок в соответствии с положениями указанного контракта.

В соответствии с частью 6 статьи 8 Закона в случае, если к моменту окончания приема заявок на участие в конкурсе поступила заявка только от одного перевозчика, государственный заказчик вправе заключить с последним государственный контракт.

Статья 12 Закона предусматривает осуществление в порядке, установленном Администрацией края, контроля за соблюдением предприятиями пассажирского транспорта, а также учреждениями и организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере пассажирского транспорта, обязательных требований к оказанию транспортных услуг, включая их оплату, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами.

Исполняющий обязанности прокурора Приморского края обратился в суд с заявлением о признании приведённых правовых положений противоречащими федеральному законодательству и недействующими, считая, что ими ограничена свобода выбора перевозчиками вида сообщения и способа осуществления перевозок пассажиров и багажа, что ограничивает конкуренцию и свободу предпринимательской деятельности, в то время как федеральным законодательством установлено единственное ограничение, связанное с возможностью осуществления перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа - получение в установленном порядке лицензии на осуществление данных видов деятельности, что вытекает из положений абзаца 2 пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса РФ.

Согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ физические и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей, их права могут быть ограничены только на основании федерального закона. По мнению прокурора, перевозчики также должны быть свободны в выборе и реализации своих прав по организации и осуществлению перевозок, в том числе в выборе маршрута движения и обслуживаемых ими транспортных средств. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края в целях организации транспортного обслуживания населения вправе заключать с перевозчиками государственные контракты на выполнение внутрикраевых перевозок. Однако отсутствие заключенного контракта, как полагает прокурор, не может являться основанием для запрета осуществления перевозчиком указанных перевозок.

В соответствии с пунктом 2 статьи 784 Гражданского кодекса РФ общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Ни положениями Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Устава железнодорожного транспорта РФ, Воздушного кодекса РФ, ни Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом не предусмотрены иные, кроме лицензирования, процедуры, связанные с допуском перевозчика к выполнению перевозок.

Статьей 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусмотрено, что документом, свидетельствующим о наличии между заказчиком и перевозчиком отношений по государственному заказу и подтверждающим право последнего осуществлять перевозки, является государственный контракт, выдача удостоверения о допуске не предусмотрена. Таким образом, по мнению прокурора, отсутствие допуска не может являться основанием для запрета перевозчику осуществлять перевозки в соответствии с государственным контрактом.

Кроме того, оспариваемым Законом установлено право государственного заказчика в случае, если к моменту окончания приема заявок на участие в конкурсе поступила заявка только от одного перевозчика, заключить с последним государственный контракт.

Между тем, часть 5 статьи 27 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ предусматривает не право, а обязанность заказчика в указанном случае заключить с таким участником государственный контракт. Прокурор полагает, что положение краевого Закона ущемляет гарантированные федеральным законодательством права участников конкурса.

Не соответствует федеральному законодательству, по мнению прокурора, и положения Закона Приморского края, которые предусматривают осуществление в порядке, установленном Администрацией края, контроля за соблюдением предприятиями пассажирского транспорта, а также учреждениями и организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере пассажирского транспорта, обязательных требований к оказанию транспортных услуг, включая их оплату, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами.

Как указывал прокурор, осуществление контроля и надзора за исполнением юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения в сфере транспорта и дорожного хозяйства возложено на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года N 184).

Следовательно, осуществление данного вида контроля к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не относится.

Решением Приморского краевого суда от 26 августа 2009 года заявление прокурора удовлетворено частично, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 6 статьи 8 Закона Приморского края от 2 августа 2005 года N 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае".

В удовлетворении заявления в остальной части требований отказано.

В кассационном представлении участвующий в деле прокурор ставит вопрос об отмене судебного решения в части отказа в удовлетворении заявления прокурора, полагая решение суда в данной части незаконным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене постановленного судом решения.

Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом согласно пункту 1 этой же статьи данные полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Из приведенных положений федерального законодательства следует, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1 Закона Приморского края от 2 августа 2005 года N 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" настоящий Закон определяет политику Приморского края в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории края, регулирует отношения в сфере организации на территории Приморского края перевозок автомобильным и водным транспортом в межмуниципальном сообщении, железнодорожным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении, воздушным транспортом в местном сообщении и отношения, связанные с финансированием перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования за счет средств краевого бюджета.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 3 статьи 3, пункта 2 части 3 статьи 5, статьи 7, частей 2 и 8 статьи 8, статьи 9, статьи 12 оспариваемого Закона Приморского края, суд правомерно исходил из того, что предметом их правового регулирования являются отношения по организации транспортного обслуживания населения края при перевозках в пригородном, межмуниципальном и местном сообщении.

Следовательно, данные нормы приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, определенной Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, а предусмотренные ими положения о порядке и формах осуществления допуска перевозчиков к выполнению перевозок в качестве одного из способов организации транспортного обслуживания населения края направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения в Приморском крае, организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, а равно способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья, и имущества граждан, что согласуется с положениями статей 1, 2 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения.

Проверяя утверждения прокурора о несоответствии оспариваемых норм действующим на территории Российской Федерации транспортным Уставами, а также Правилам перевозки пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, суд обоснованно исходил из того, что данные федеральные нормативные правовые акты по своему содержанию регулируют правоотношения, складывающиеся непосредственно при оказании услуг по перевозке пассажиров, багажа и грузов автомобильным, водным, железнодорожным, воздушным и иными видами транспорта, то есть устанавливают права и обязанности сторон собственно по договору перевозки, в то время как оспариваемый нормативный правовой акт Приморского края определяет отношения по организации транспортного обслуживания в целом в соответствующих видах сообщения.

Данный вывод суда подтверждается, в частности, положениями части 2 статьи 1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ, в соответствии с которыми указанный Федеральный закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.

Аналогичные положения содержат и Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, которые представляют собой нормативный правовой акт, регулирующий порядок организации перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок (часть 2 статьи 3 Устава, пункт 1 Правил).

О том, что Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта регулируются отношения, связанные с оказанием транспортных услуг, то есть вопросы гражданского законодательства, находящиеся в ведении Российской Федерации, а не её субъектов, свидетельствуют положения его пункта 1 о том, что данные отношения регулируются также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вопросы же организации транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации, как указывалось выше, в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, утверждения прокурора о том, что законодателем края введены дополнительные по сравнению с федеральным законодательством ограничения для выполнения перевозок пассажиров и багажа, правомерно признаны судом несостоятельными.

Отвергая доводы прокурора о несоответствии федеральному законодательству статьи 12 оспариваемого Закона, устанавливающей полномочия администрации Приморского края по определению порядка осуществления контроля за соблюдением предприятиями пассажирского транспорта, а также учреждениями и организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере пассажирского транспорта, обязательных требований к оказанию транспортных услуг, включая их оплату, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами, суд правильно указал на то, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года N 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта", на которое ссылался прокурор в обоснование своей правовой позиции, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере воздушного (гражданской авиации), морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, функции по контролю и надзору за обеспечением транспортной безопасности, а также функции по техническому надзору за спортивными парусными судами (пункт 1 Постановления).

К числу основных функций в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта относится осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения (пункт 4 Постановления).

Таким образом, из приведенных положений следует, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль за соблюдением общеобязательных правил поведения, установленных законодательством Российской Федерации, в то время как оспариваемый Закон предусматривает право краевой администрации осуществлять контроль за соблюдением требований, установленных законодательством края.

Более того, как установлено судом, в силу действующего федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам организации транспортного обслуживания населения, а следовательно вправе и осуществлять контроль за соблюдением принятых в пределах его компетенции норм.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия полагает решение суда в обжалуемой прокурором части законным и обоснованным.

Доводы представления прокурора основаны на неправильном толковании норм материального права, фактически воспроизводят положения первоначального заявления прокурора, которые в соответствии с требованиями статей 196, 198 ГПК РФ получили надлежащую правовую оценку в судебном решении, в связи с чем его отмену повлечь не могут.

На основании изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 26 августа 2009 года оставить без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.