Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 89-Г09-9 О признании частично не действующим Положения о порядке предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, утв. постановлением Правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 г. N 270-п

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 89-Г09-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Общественной организации "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" на решение Тюменского областного суда от 3 сентября 2009 года, которым отказано в удовлетворении заявления Общественной организации "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" о признании противоречащим закону и недействующим Положения о порядке предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, утвержденного постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п (в редакции постановлений правительства Тюменской области от 26 мая 2008 года N 144-п, от 15 сентября 2008 года N 273-п, от 29 сентября 2008 года N 292-п, от 8 июня 2009 года N 152-п, от 31 августа 2009 года N 265-п).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.О.А., объяснения председателя Общественной организации "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" М.М.А., представителя названной Общественной организации М.С.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя губернатора Тюменской области Д.И.В., возражавшей против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п в целях реализации Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" утверждены Положение о порядке предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользовании животным миром (приложение N 1), состав конкурсной комиссии (приложение N 2), примерная форма договора на предоставление в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром (приложение N 3); уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания определено Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Тюменской области.

Общественная организация "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" обратилась в Тюменский областной суд с заявлением о признании недействующим Положения о порядке предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, полагая, что оно противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает его права, поскольку ему отказано в выдаче долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира.

В обоснование требований заявитель указал, что предоставление территорий, акваторий является одним из этапов порядка выдачи лицензий, установление которого относится к полномочиям Российской Федерации, поэтому субъект Российской Федерации не вправе был устанавливать дополнительные требования к порядку предоставления в пользование объектов животного мира под видом установления порядка предоставления территорий, акваторий.

Заявитель полагал, что федеральному законодательству противоречат содержащиеся в оспариваемом Положении нормы пунктов 3, 4, 26, нормы пунктов 2.1 и 2.3 примерной формы договора на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, утвержденного постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п.

Кроме того, заявитель полагал, что оспариваемым Положением (пункт 2) изменен орган, в который подается заявка. В соответствии со статьей 37 Федерального закона "О животном мире" заявка подается напрямую в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а согласно оспариваемому Положению она подается в правительство Тюменской области через уполномоченный орган.

Представитель правительства Тюменской области против удовлетворения заявленных требований возражала, полагая, что постановление правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п принято в рамках предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий по установлению порядка предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.

Решением Тюменского областного суда от 3 сентября 2009 года в удовлетворении заявления Общественной организации "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" отказано.

В кассационной жалобе Общественной организации ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим частичной отмене.

В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира определены статьями 5, 6, 6.1 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире". В частности, к полномочиям Российской Федерации в указанной области относится установление порядка предоставления лицензий на пользование животным миром.

В соответствии со статьями 33, 36 Федерального закона "О животном мире" животный мир предоставляется юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочных лицензий, выдаваемых специально уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок выдачи лицензий установлен статьей 37 Федерального закона "О животном мире". В соответствии с названной статьей для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает заявку, в которой указываются сведения о заявителе; вид пользования животным миром; перечень объектов животного мира; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; предполагаемый срок пользования животным миром. Заявки на получение объектов животного мира в пользование на территории Российской Федерации подаются в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром.

На основании согласования специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.

При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурса с соблюдением антимонопольных требований.

Конкурс организуют и проводят специально уполномоченные государственные органы субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Таким образом, из анализа статьи 37 Федерального закона "О животном мире" следует, что предоставление территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, является компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для осуществления названного полномочия субъект Российской Федерации, в данном случае Тюменская область, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления территорий, акваторий, необходимых для пользования животным миром.

Учитывая изложенное, следует признать правильным вывод суда о том, что оспариваемое Положение, устанавливающее порядок предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, принято в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации. Из содержания статьи 37 Федерального закона "О животном мире", а также статьи 38 названного Федерального закона, предусматривающей, что в долгосрочной лицензии на пользование животным миром должны содержаться сведения о границах и площади территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, следует вывод о том, что ко времени выдачи лицензии должны быть согласованы условия предоставления территории, акватории и принято решение о предоставлении заявленной территории, акватории.

При таких обстоятельствах правильной является позиция заявителя по настоящему делу, полагающего, что предоставление в пользование территории является одним из этапов порядка выдачи лицензии, из чего следует вывод о том, что документы, определенные федеральным законодателем в качестве необходимых для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром, являются едиными в том числе и для решения вопроса о предоставлении территории для пользования животным миром.

Перечень документов, необходимых для получения долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, определен федеральным законодательством и является исчерпывающим.

Согласно приказу Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ и Госкомитета РФ по охране окружающей среды от 22 июня 1998 года N 378/400 к заявке прилагаются заверенные нотариусом копии учредительных документов заявителя и копия свидетельства о государственной регистрации предприятия; документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявки; экологическое обоснование деятельности; сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемой деятельности; данные об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности. Этим приказом утверждена форма заявки на получение объектов животного мира в пользование.

Для получения долгосрочной лицензии на пользование охотничьими животными предоставляются заявка по форме, утвержденной приказом от 22 июня 1998 года N 378/400; копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации, для индивидуального предпринимателя идентификационный номер налогоплательщика; справка налогового органа о постановке на учет; сведения о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности; данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения пользования охотничьими животными, информация о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования; экологическое обоснование (готовится соискателем лицензии и включает в себя краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории) (пункты 4.1-4.6 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 26 июня 2000 года N 569).

В соответствии с пунктом 3 оспариваемого Положения к заявке прилагаются:

заверенные в установленном порядке копии учредительных документов, копия свидетельства о государственной регистрации и копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц или выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей;

данные об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для осуществления пользования объектами животного мира, информация о предыдущей деятельности и опыте работы на заявленном участке территории, акватории;

заключение государственной экологической экспертизы;

экологическое обоснование, которое включает в себя краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории;

документ, подтверждающий мнение местного населения (решения представительных органов районных муниципальных образований) о предоставлении в пользование территории, акватории;

договоры аренды лесных участков, входящих в заявленную для пользования животным миром территорию, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства;

карта-схема территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, с описанием границ и указанием площади;

сведения о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление деятельности на заявленной территории, акватории.

Из перечня документов, предусмотренных оспариваемым Положением в качестве обязательных для представления вместе с заявкой на получение в пользование объектов животного мира, следует, что субъект Российской Федерации определил в качестве необходимого более широкий, по сравнению с федеральным законодательством, круг документов.

Что касается выписка из Единого государственного реестра юридических лиц или выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, карты-схемы территории или акватории с описанием границ и указанием площади, то Судебная коллегия полагает, что эти документы охватываются данными о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях для выполнения заявляемых видов деятельности, экологическим обоснованием, которые являются обязательными для представления в соответствии с федеральным законодательством.

Что касается документа, подтверждающего мнение местного населения о предоставлении в пользование территории, заключения государственной экологической экспертизы и договоров аренды лесных участков, то необходимость их представления при подаче заявки на получение долгосрочной лицензии федеральным законодательством не предусмотрена, поэтому пункт 3 оспариваемого Положения в части установления необходимости представления документа, подтверждающего мнение местного населения, заключения государственной экологической экспертизы и договоров аренды лесных участков подлежит признанию недействующим.

Признавая обязательным представление документов, указанных в пункте 3 оспариваемого Положения, субъект Российской Федерации в пункте 4 Положения предусматривает непредставление в полном объеме этих документов в качестве основания для отказа в предоставлении территории для осуществления пользования животным миром. По основаниям, изложенным выше, пункт 4 в указанной части подлежит признанию недействующим.

Наряду с непредставлением в полном объеме документов, указанных в пунктах 2 (заявка) и 3 Положения, в качестве оснований для отказа в предоставлении в пользование заявленной территории пунктом 4 Положения определены нахождение лица, подавшего заявку, в стадии ликвидации или банкротства; наличие фактов, подтверждающих невыполнение заявителем условий ранее действовавшего договора о предоставлении в пользование территории для осуществления пользования животным миром на данной территории. Таковые основания для отказа не предусмотрены Положением, утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 26 июня 2000 года N 569.

Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные основания для отказа в выдаче долгосрочной лицензии.

Вывод суда об осуществлении субъектом Российской Федерации собственного правового регулирования в сфере предоставления в пользование территории, необходимой для осуществления пользования животным миром, основан на неправильном толковании законодательства и не может быть принят во внимание по основаниям, изложенным выше.

При таких данных подлежит признанию недействующим пункт 4 оспариваемого Положения в части установления таких оснований для отказа в предоставлении заявленной территории для пользования животным миром как непредставление документа, подтверждающего мнение местного населения, заключения государственной экологической экспертизы, договоров аренды лесных участков для ведения охотничьего хозяйства; нахождение лица, подавшего заявку, в стадии ликвидации или банкротства; наличие фактов, подтверждающих невыполнение заявителем условий ранее действовавшего договора о предоставлении в пользование территории, акватории для осуществления пользования животным миром на данной территории.

Разделом II оспариваемого Положения определен порядок подготовки и проведения конкурса.

Определение порядка проведения конкурса по предоставлению в пользование территорий для пользования животным миром осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий.

Пункт 26 оспариваемого Положения определяет случаи, в которых конкурсная комиссия отказывает претенденту в участии в конкурсе. Эти случаи аналогичны основаниям отказа в предоставлении территории, установленным пунктом 4 Положения.

Вместе с тем, Федеральный закон "О животном мире" не устанавливает ограничений для участия в конкурсе.

Судебная коллегия полагает, что пункт 26 Положения подлежит признанию недействующим в полном объеме на основании статьи 39 Федерального закона "О животном мире", согласно которой запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех желающих приобрести право на пользование животным миром.

При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурса с соблюдением антимонопольных требований, указанных в статье 39 Федерального закона "О животном мире" (статья 37 названного Федерального закона).

Обстоятельства, указанные в статье 26 оспариваемого Положения (нахождение претендента в стадии ликвидации или банкротства; наличие фактов, подтверждающих невыполнение претендентом условий ранее действовавшего договора о предоставлении в пользование территории, акватории для осуществления пользования животным миром на данной территории), подлежат оценке в процессе проведения конкурса и определения его победителя.

Основания, по которому пункт 26 Положения подлежит признанию недействующим в части непредставления в полном объеме документов, указанных в пункте 3 Положения, приведены в настоящем определении.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона "О животном мире" заявки на получение объектов животного мира в пользование на территории Российской Федерации подаются в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Пункт 2 оспариваемого Положения предусматривает подачу заявки в правительство Тюменской области (высший исполнительный орган государственной власти Тюменской области) через уполномоченный орган.

Поскольку долгосрочная лицензия на пользование животным миром выдается специально уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, выдаче лицензии предшествует принятие высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о предоставлении заявленной территории, необходимой для осуществления пользования животным миром, которое принимается на основании заключения специально уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Судебная коллегия не усматривает противоречия федеральному законодательству в том, что заявка подается в правительство Тюменской области через уполномоченный орган.

Таким образом, основания для признания недействующим пункта 2 оспариваемого Положения отсутствуют. Пунктом 4 постановления правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п утверждена примерная форма договора на предоставление в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром (приложение N 3).

В соответствии со статьей 427 Гражданского кодекса РФ в договоре может быть предусмотрено, что его отдельные условия определяются примерными условиями, разработанными для договоров соответствующего вида и опубликованными в печати. Примерные условия могут быть изложены в форме примерного договора или иного документа, содержащего эти условия.

Заявителем оспариваются отдельные положения договора, касающиеся прав и обязанностей уполномоченного органа и пользователя, в частности, пункты 2.1 и 2.3 договора.

Пунктом 2.1 договора предусмотрено, что уполномоченный орган имеет право по мере необходимости проверять деятельность пользователя и выполнение им принятых на себя по договору обязательств.

В соответствии с пунктом 2.3 пользователь обязан, в частности, обеспечить обслуживание территории специалистами-охотоведами, а также егерями из расчета один егерь не более чем на 30 тысяч га (для егерей с транспортом) и 5 тысяч га (для егерей без транспорта), необходимыми для обеспечения охраны, проведения воспроизводственных и биохимических мероприятий, а также техникой; организовать воспроизводственный участок площадью не менее 10 процентов от площади, предоставленной для осуществления пользования объектами животного мира.

Разрешая заявленные требования в части пунктов 2.1 и 2.3 договора на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, и отказывая в их удовлетворении, суд указал, что в данном случае уполномоченный орган реализует свое право стороны по договору контролировать исполнение условий договора другой стороной, а не осуществляет государственный контроль (надзор), кроме того, исходил из положений статьи 421 Гражданского кодекса РФ, устанавливающих, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. По мнению суда, до заключения конкретного договора права заявителя условиями, содержащимися в примерной форме договора, не затрагиваются.

Согласиться с выводами суда не представляется возможным, поскольку они не основаны на законе.

В соответствии со статьей 427 Гражданского кодекса РФ примерные условия договора разрабатываются для договоров соответствующего вида и публикуются в печати.

В данном случае примерная форма договора на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, утверждена постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п, в связи с чем носит обязательный характер.

Между тем, пункт 2.1 примерной формы договора противоречит федеральному законодательству, в частности статье 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающей проведение плановых проверок не чаще чем один раз в три года.

Позицию суда о том, что в пункте 2.1 примерной формы договора речь идет о праве стороны по договору, а стороны свободны в определении условий договора, нельзя признать правильной. Уже отмечалось, что примерные условия договора разрабатываются для договоров определенного вида, в данном случае они разработаны для договоров на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, и являются обязательными для договоров этого вида.

Ссылка представителя губернатора Тюменской области на обычаи делового оборота применительно к условиям пункта 2.3 примерной формы договора не может быть принята во внимание, поскольку суду не представлено доказательств, свидетельствующих о таковых обычаях делового оборота.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия полагает, что пункт 2.1 примерной формы договора на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, устанавливающий право уполномоченного органа проверять деятельность пользователя и выполнение им принятых на себя обязательств по договору по мере необходимости, и пункт 2.3 примерной формы, устанавливающий обязанность пользователя обеспечить обслуживание территории специалистами-охотоведами и егерями в определенном количестве, организовать воспроизводственный участок площадью не менее 10 процентов от площади, предоставленной в пользование, подлежат признанию недействующими как противоречащие федеральному законодательству.

Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тюменского областного суда от 3 сентября 2009 года отменить в части отказа в признании недействующими пункта 3 в части представления с заявкой заключения государственной экологической экспертизы, документа, подтверждающего мнение местного населения о предоставлении в пользование территории, и договоров аренды лесных участков; пункта 4 в части, устанавливающей в качестве основания для отказа заявителю в предоставлении заявленной территории непредставление заключения государственной экологической экспертизы, документа, подтверждающего мнение местного населения о предоставлении в пользование территории, договоров аренды лесных участков, нахождение лица, подавшего заявку, в стадии ликвидации или банкротства, наличие фактов, подтверждающих невыполнение заявителем условий ранее действовавшего договора о предоставлении в пользование территорий для осуществления пользования животным миром на данной территории; пункта 26 Положения о порядке предоставления в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, утвержденного постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п; пункта 2.1 в части установления права уполномоченного органа на проверку деятельности пользователя и выполнения им принятых на себя обязательств по договору по мере необходимости; пункт 2.3 в части установления обязанности пользователя по обеспечению обслуживания территории специалистами-охотоведами, а также егерями из расчета один егерь не более чем на 30 тысяч га (для егерей с транспортом) и 5 тысяч га (для егерей без транспорта), необходимыми для обеспечения охраны, проведения воспроизводственных и биотехнических мероприятий, а также техникой; по организации воспроизводственного участка площадью не менее 10 процентов от площади, предоставленной для осуществления пользования объектами животного мира примерной формы договора на предоставление в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, утвержденной постановлением правительства Тюменской области от 24 ноября 2006 года N 270-п (приложение N 3).

Принять в указанной части новое решение о признании названных положений недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение Тюменского областного суда от 3 сентября 2009 года оставить без изменения, кассационную жалобу Общественной организации "Тюменский областной Союз охотников и рыболовов" - без удовлетворения.