Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 марта 2010 г. N 44-Г10-5 О признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утв. Законом Пермского края от 1 июля 2009 г. N 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 марта 2010 г. N 44-Г10-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора участвующего в деле, на решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года, которым отказано в удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 1 июля 2009 года N 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края от 1 июля 2009 года N 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае", которым утвержден Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае (далее - Реестр).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим указанного Реестра, в обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые им положения противоречат федеральному законодательству, в частности в нарушение части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в Реестре одним из основных критериев классификации муниципальных должностей является количество населения в муниципальном образовании, которое не предусмотрено федеральным законом. Применение указанного критерия приводит к тому, что должности с одними и теми же функциональными признаками относятся к разным группам, в результате чего квалификационные требования к высшей, главной, ведущей и старшей группе должностей различны. Между тем, функциональные признаки данных должностей, по мнению прокурора, должны быть едины, что зафиксировано в пункте 7 статьи 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Таким образом, по мнению заявителя, названными положениями оспариваемого Реестра также нарушаются основные принципы муниципальной службы, закрепленные в пунктах 3 и 7 статьи 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ.

Решением Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года в удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края отказано.

В кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, просит указанное решение суда отменить и вынести новое решение по существу требований прокуратуры либо направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, приходит к следующему.

Согласно подпункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Основными принципами муниципальной службы являются равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы (статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 6 указанного Федерального закона должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ и статьей 4 Закона Пермского края от 4 мая 2008 года N 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае" установлено, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы (статья 8 данного Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, часть 3 статьи 3 Закона Пермского края от 4 мая 2008 года N 228-ПК).

Во исполнение предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края от 1 июля 2009 года N 465-ПК, которым утвержден Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, в котором, в частности использован такой критерий классификации должностей муниципальной службы как численность населения в муниципальном образовании, в зависимости от которой одни и те же должности отнесены к различным группам должностей.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд исходил из того, что федеральное законодательство не устанавливает запрета на классификацию должностей муниципальной службы с учетом критерия количества населения в муниципальном образовании.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что муниципальные образования различны по их статусу и территории, численности проживающего в них населения, что и предполагает в свою очередь различный объем выполняемой муниципальными служащими работы, в связи с чем, посчитал, что критерий "численность населения в муниципальном образовании" при классификации должностей муниципальной службы обоснованно введен региональным законодателем при формировании Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае как функциональный признак должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с данным выводом суда первой инстанции согласиться не может по следующим основаниям.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, в соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. То есть в данной норме федерального закона все значимые критерии классификации должностей муниципальной службы зафиксированы в соответствии с правовым содержанием и назначением данного института в системе законодательного регулирования основ организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В оспариваемом прокурором Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае установлено, что одним из критериев отнесения должностей к различным группам является количество населения соответствующего муниципального образования. Как следует из приведенной выше нормы федерального закона, отнесение данного критерия к числу классификационных признаков должностей муниципальной службы не предусмотрено федеральным законодательством. Отсутствие нормативного запрета на введение законодательством субъекта Российской Федерации какого-либо критерия классификации должностей муниципальной службы в субъекте само по себе не свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному законодательству. Иное означало бы, что законодательством субъекта может быть введен любой произвольный критерий классификации указанных должностей, что может привести к нарушению самих принципов, основ организации муниципальной службы в Российской Федерации.

Оценка же содержания оспариваемого прокурором Реестра приводит к выводу о том, что введенный в нем критерий классификации должностей муниципальной службы "численность населения в муниципальном образовании" приводит к тому, что одни и те же должности муниципальной службы, обладающие одними и теми же функциональными признаками, отнесены к различным группам должностей в зависимости от численности населения муниципального образования, в котором такая муниципальная должность учреждена.

Соответственно, введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего (статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ), поскольку должности муниципальной службы с одинаковыми функциональными признаками, учреждаемые в муниципальных органах одинакового вида данным Реестром отнесены к различным классификационным группам, что, следовательно, влечет существенные различия в требованиях, предъявляемых к лицам, претендующим на их занятие по уровню образования, требуемого профессионального опыта и предшествующего стажа службы, а, соответственно и ставит претендентов в неравное положение.

При этом, суд также ошибочно обосновал свое решение на выводе о том, что численность населения может быть расценена как функциональный признак должности муниципальной службы, поскольку от численности населения может зависеть объем должностных обязанностей лиц, замещающих должности муниципальной службы.

Суд не принял во внимание то обстоятельство, что исходя из правового смысла федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, должности муниципальной службы учреждаются для реализации конкретных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Принципы формирования содержания и объема вопросов местного значения, а, соответственно, и функций органов местного самоуправления, реализуемых муниципальными служащими, также сформулированы в федеральном законодательстве (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 с соответствующими изменениями и дополнениями) и основаны на классификационных требованиях разделения органов местного самоуправления на: представительные органы муниципального образования (статья 35), высшее должностное лицо муниципального образования (статья 36), исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (статья 37) и контрольный орган муниципального образования (статья 38), в системе учрежденной в Российской Федерации структуры муниципальных образований, виды которых учреждаются на основе комплексных характеристик и зафиксированы в пункте 1.1 статьи 10 названного Федерального закона и включают муниципальные образования со статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом также федеральное законодательство, устанавливая статус определенного муниципального образования, уже включает в число критериев их классификации численность населения каждого из таких образований (статья 11). Федеральным же законом определен круг вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований (статьи 14-18 Закона). Следовательно, из правового содержания законодательства о местном самоуправлении следует, что функции как основные направления деятельности органов местного самоуправления устанавливаются в зависимости от вида муниципального образования и реализуются различными органами местного самоуправления, в составе которых для данных целей учреждаются должности муниципальной службы. Таким образом, в таком правовом критерии классификации должностей муниципальной службы как орган местного самоуправления уже учтен в необходимых параметрах такой признак как численность населения муниципального образования.

Введение дополнительно фактически того же критерия, но применительно к каждому из отдельных видов муниципальных образований в оспариваемом акте привело к нарушению установленных общих принципов организации местного самоуправления и учреждения соответствующих функциональному назначению должностей муниципальной службы в Пермском крае как субъекте Российской Федерации.

Учитывая изложенное, выводы суда об отсутствии противоречий между оспариваемым Реестром и федеральным законодательством не могут быть признаны состоятельными, поскольку вводимый оспариваемым нормативным правовым актом классификационный критерий "численность населения в муниципальном образовании" принят в нарушение требований части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", нарушает требования пунктов 3 и 7 статьи 4 этого же закона.

При таких обстоятельствах, учитывая, что по делу не требуется дополнительного собирания доказательств, Судебная коллегия считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года отменить и принять по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского края от 1 июля 2009 года N 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае" недействующим с момента принятия настоящего решения.