Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 мая 2010 г. N 55-Г10-1 Об отказе в признании недействующим (в части) Закона Республики Хакасия от 21 декабря 2009 г. N 139-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2010 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 мая 2010 г. N 55-Г10-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению мэра г. Абакана Республики Хакасия о признании недействующим (в части) Закона Республики Хакасия от 21 декабря 2009 г. N 139-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2010 год" по кассационной жалобе мэра г. Абакана на решение Верховного суда Республики Хакасия от 9 марта 2010 г. об отказе в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., объяснения представителя мэра г. Абакана Ч.В.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителей Правительства Республики Хакасия И.М.Ф., А.Ю.В., Л.К.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

мэр г. Абакана обратился в суд с заявлением о признании недействующей таблицы 6 приложения N 12 к Закону Республики Хакасия от 21 декабря 2009 г. N 139-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2010 год" в части невключения в расчет субвенций расходов на финансирование реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Абакана, указал, что финансирование расходов на оплату труда педагогических работников дошкольных учреждений, на учебники и учебные пособия дошкольных учреждений, на технические средства обучения дошкольных учреждений, на расходные материалы и хозяйственные нужды дошкольных учреждений является государственным полномочием субъекта Российской Федерации. В оспариваемой норме закона Республики Хакасия не предусмотрены субвенции на реализацию общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, что нарушает права муниципального образования, поскольку влечет необходимость предусмотреть в бюджете г. Абакана дополнительные расходы на финансирование реализации образовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, тогда как осуществление расходов местного бюджета на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается.

Верховным судом Республики Хакасия постановлено приведенное выше решение, об отмене которого и принятии нового об удовлетворении заявления просит в кассационной жалобе мэр г. Абакана, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Суд, отказывая в удовлетворении заявления мэра г. Абакана, исходил из вывода о том, что оспариваемый (в части) нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Дошкольные образовательные учреждения, хотя и реализуют общеобразовательные программы, не относятся к числу общеобразовательных учреждений, а представляют собой самостоятельный тип образовательного учреждения и их финансовое обеспечение является полномочием органов местного самоуправления.

Данный вывод суда основан на законе, соответствует материалам дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Установлено, что ст. 12 Закона от 21 декабря 2009 г. N 139-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2010 год" утвержден в составе расходов республиканского бюджета на 2010 год объем межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований в сумме 4305490 тыс. рублей, в том числе субвенции из Регионального фонда компенсаций в сумме 2440309 тыс. рублей. Утверждено распределение указанных субвенций согласно приложению N 12 к данному закону. В таблице 6 приложения N 12 к Закону выделены субвенции бюджету г. Абакана на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях в размере 289664 тыс. рублей. В редакции Закона Республики Хакасия от 31 марта 2010 г. N 10-ЗРХ таблица 6 приложения N 12 к Закону о бюджете поименована как "Распределение субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях".

На федеральном уровне правоотношения, о которых возник спор, регулируются Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее БК РФ), иными федеральными законами.

В соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно ст. 6 БК РФ под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Названные в ст. 129 БК РФ формы межбюджетных трансфертов, выделяемые из одного бюджета другому в рамках межбюджетных отношений публичных субъектов, отличаются по порядку и условиям их предоставления. Так, в соответствии со ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданным для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Данная норма корреспондирует со ст. 86 БК РФ, которая устанавливает порядок исполнения расходных обязательств муниципальных образований: расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, выполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.

В соответствии с подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичные нормы права содержатся и в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом согласно подп. 1 п. 1 ст. 31 Закона РФ "Об образовании", п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования.

Положениями п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, основным критерием разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении финансирования организации дошкольного образования является тип образовательного учреждения, в котором организован образовательный процесс.

В соответствии с п. 4 ст. 12 Закона РФ "Об образовании" законодатель выделяет в качестве отдельных типов образовательных учреждений дошкольные учреждения (подп. 1 п. 4 ст. 12) и общеобразовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования (подп. 2 п. 4 ст. 12).

Разграничение законодателем понятий "общеобразовательное учреждение" и "образовательное учреждение" для целей Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части определения принципов финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации является очевидным. Если в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 упомянутого Федерального закона говорится об обеспечении государственных гарантий граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, то в подп. 13.1 п. 2 ст. 26.3 - об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации.

Таким образом, функция по реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных учреждениях в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", с подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" отнесена к вопросам местного значения. Данное собственное полномочие муниципального образования не может обеспечиваться за счет такой формы межбюджетного трансферта как субвенция, поскольку это противоречит федеральному законодательству.

Следовательно, оспариваемые нормы закона о бюджете Республики Хакасия соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Доводы кассационной жалобы свидетельствуют о том, что мэром г. Абакана, по существу, ставится вопрос о расширительном толковании норм подп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" и подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и включении дошкольных учреждений в перечень образовательных учреждений, реализация общеобразовательных программ в которых обеспечивается за счет субъектов Российской Федерации, с чем нельзя согласиться по приведенным выше мотивам.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 360, п. 1 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Хакасия от 9 марта 2010 г. оставить без изменения, кассационную жалобу мэра г. Абакана - без удовлетворения.