Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 мая 2010 г. N 86-Г10-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Владимирской области о признании недействующими абз. 6 п. 1.3 и п. 2.6.9 Положения о порядке предоставления займов субъектам предпринимательства в рамках областной целевой Программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства во Владимирской области, утверждённого постановлением губернатора Владимирской области от 9 ноября 2009 г. N 923, по кассационной жалобе губернатора Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 24 марта 2010 г. об удовлетворении заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., объяснения представителя губернатора Владимирской области П.В.Ю., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
прокурор Владимирской области обратился в суд с указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемый (в части) нормативный правовой акт противоречит требованиям действующего законодательства, в частности ст. 2, п. 5 ст. 3, ч. 1 ст. 6, ст. 10-12, п. 3 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", ч. 4 ст. 3, ст. 8, ч. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, из содержания которых следует, что поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе финансовая, в виде предоставления займов, осуществляется именно государственными органами власти за счёт средств соответствующего бюджета в рамках предоставленных им полномочий, а не иными организациями. Критерии доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению займов определяются федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Указанные критерии не определены областной целевой Программой содействия развитию малого и среднего предпринимательства, их установление передано государственному учреждению - ГАУ ФГРМСП. Передача юридическому лицу полномочий органа государственной власти создаёт условия для злоупотребления должностными лицами при принятии решений о предоставлении займов субъектам малого и среднего предпринимательства.
Владимирским областным судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого и принятии нового об отказе в удовлетворении заявления прокурора просит в кассационной жалобе губернатор Владимирской области, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, установив, что фактически губернатором Владимирской области переданы юридическому лицу (ГАУ ФГРМСП) государственные полномочия субъекта Российской Федерации по осуществлению нормативного правового регулирования по вопросу установления условий оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, в данном случае по предоставлению займов, и распределению бюджетных средств области. Передача юридическому лицу полномочий органа государственной власти создает условия для злоупотреблений при распределении займов субъектам малого и среднего предпринимательства.
Вывод, изложенный в решении суда, основан на анализе действующего законодательства, соответствует материалам дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.
Установлено, что в целях реализации на территории Владимирской области полномочий в сфере развития малого и среднего предпринимательства постановлением губернатора области от 11 марта 2009 г. N 180 утверждена областная целевая Программа содействия развитию малого и среднего предпринимательства во Владимирской области на 2009-2010 годы (далее Программа), одной из мер которой является предоставление займов субъектам предпринимательства (абз. 10 подразд. 4.1 разд. IV Программы), а одним из механизмов ее реализации - создание государственного автономного учреждения Владимирской области "Фонд гарантий и развития малого и среднего предпринимательства" (далее ГАУ ФГРМСП (абз.15 разд. V Программы).
Также установлено, что постановлением губернатора Владимирской области 9 ноября 2009 г. N 923 утверждено Положение о порядке предоставления займов субъектам предпринимательства в рамках областной целевой Программы, официально опубликованное в издании "Владимирские ведомости", N 275, 18 ноября 2009 г.
Пунктом 2.4 Положения предусмотрено, что займы предоставляются субъектам малого и среднего предпринимательства, обладающим устойчивым финансовым состоянием, определяемым в соответствии с Порядком анализа финансового состояния заемщика, установленным ГАУ ФГРМСП и соответствующим требованиям настоящего Положения.
Пунктом 2.6.9 Положения установлено, что займы не предоставляются субъектам малого и среднего предпринимательства в случае выявления хотя бы одного из стоп-факторов для предоставления займа.
Согласно абз. 6 п. 1.3 Положения стоп-факторы - это установленный ГАУ ФГРМСП перечень условий и/или обстоятельств деятельности и/или финансового состояния заемщика, выявление хотя бы одного из которых служит основанием для непредоставления займа.
Постановлением губернатора области от 30 марта 2009 г. N 222 создано ГАУ ФГРМСП, уполномоченное на выполнение работ, оказание услуг в целях реализации основных направлений государственной политики в области поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, расширения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам для развития бизнеса, находящееся в ведомственном подчинении департамента развития предпринимательства, торговли и сферы услуг администрации области, который осуществляет функции и полномочия учредителя этого учреждения.
Приказом директора названного учреждения от 2 ноября 2009 г. N 15 утверждён перечень стоп-факторов, то есть условий и/или обстоятельств деятельности и/или финансового состояния заемщика, выявление хотя бы одного из которых служит основанием для непредоставления займа.
На федеральном уровне правовое регулирование отношений, по поводу которых возник спор, осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее БК РФ), иными федеральными законами.
Подпунктом 9 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
В соответствии с данным Федеральным законом деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 1). Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации (ст. 22).
В ст. 6 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ отражено, что государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики и представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, консультационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и направленных на обеспечение реализации целей и принципов, установленных настоящим Федеральным законом. Одной из таких мер, предусмотренной п. 7 ст. 7, является обеспечение финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
В ст. 10 названного Федерального закона приведены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития малого и среднего предпринимательства, в их числе разработка и реализация региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 2 ч. 1). Закон предусматривает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации передавать в установленном законом порядке отдельные полномочия по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства органам местного самоуправления (ч. 2). Закон не предусматривает передачу таких полномочий юридическим лицам.
Согласно ст. 14 упомянутого Федерального закона основными принципами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства являются: равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным в том числе региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах (п. 3), открытость процедур оказания поддержки (п. 5). В оказании поддержки должно быть отказано в случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 14.
В ст. 17 того же Федерального закона закреплено положение о том, что оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации путем предоставления суб
