Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 841-О-П "По жалобе закрытого акционерного общества "Вегас" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 3.5 Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ЗАО "Вегас", установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ЗАО "Вегас" оспаривает конституционность статьи 3.5 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях", предусматривавшей административную ответственность за невыполнение или нарушение областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов, главы администрации Архангельской области и администрации Архангельской области, принятых в пределах их полномочий, при отсутствии признаков совершения иных административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или данным Законом.

Как следует из представленных материалов, ЗАО "Вегас" на основании постановлений мирового судьи Няндомского района Архангельской области от 26 февраля 2008 года и мирового судьи судебного участка N 2 города Коряжмы Архангельской области от 11 апреля 2008 года было привлечено к административной ответственности в виде штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 3.5 Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях". Противоправность действий ЗАО "Вегас" суды усмотрели в том, что оно в нарушение Закона Архангельской области от 18 апреля 2007 года N 350-17-ОЗ "Об ограничении на территории Архангельской области деятельности по организации и проведению азартных игр", запретившего с 1 января 2008 года на территории данного субъекта Российской Федерации деятельность по организации и проведению азартных игр (за исключением деятельности букмекерских контор и тотализаторов), организовывало и проводило азартные игры на игровых автоматах после указанной даты.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, допускающие привлечение к административной ответственности за нарушение запрета игорной деятельности, приняты законодателем Архангельской области с превышением его конституционных полномочий, поскольку указанный запрет введен субъектом Российской Федерации на основании и во исполнение прямого уполномочия федерального законодателя, которое, однако, не предусматривает установление субъектом Российской Федерации каких-либо мер административной ответственности.

Таким образом, полагает заявитель, оспариваемая норма областного закона, позволившая привлечь его к административной ответственности, нарушает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и его конституционные права, а потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 15, 72, 76 и 77.

2. Согласно Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73).

Раскрывая содержание, соотношение и пределы регулятивных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере административно-деликтных отношений, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что приведенные конституционные положения, получившие свою конкретизацию прежде всего в нормах статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, предполагают, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом под вопросами, имеющими федеральное значение, в данном случае понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Что касается законодательства об административной ответственности вне сферы, определенной статьей 1.3 КоАП Российской Федерации, то оно относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и исходя из статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации - не должны противоречить федеральным законам, в том числе Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (определения от 8 апреля 2004 года N 137-О, от 1 декабря 2005 года N 429-О и от 19 января 2010 года N 151-О-О).

По смыслу названных конституционных положений в их нормативной интерпретации Конституционным Судом Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам. При возникновении же споров, связанных с введением субъектом Российской Федерации административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии со статьями 120 (часть 2), 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации управомочены решать, какой закон - федеральный или субъекта Российской Федерации подлежит применению в случаях противоречия между ними (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года N 145-О).

3. Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", которым определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан, одним из ограничений игорной деятельности является запрет на осуществление такой деятельности вне игорных заведений, которые, в свою очередь (за исключением букмекерских контор и тотализаторов), не могут располагаться вне предусмотренных им игорных зон. Имея право ввести этот запрет со дня официального опубликования данного Федерального закона (1 января 2007 года), федеральный законодатель предпочел установить кратковременный переходный период (до 1 июля 2007 года), в течение которого субъекты Российской Федерации получили возможность осуществить собственное правовое регулирование условий деятельности по организации и проведению на своей территории азартных игр вне игорных зон до введения ее общего запрета с 1 июля 2009 года.

Как ранее установлено Конституционным Судом Российской Федерации, такое федеральное правовое регулирование и принимаемые непосредственно на его основе и в соответствии с ним законодательные акты субъектов Российской Федерации, включая Закон Архангельской области "Об ограничении на территории Архангельской области деятельности по организации и проведению азартных игр" о запрете игорной деятельности с 1 января 2008 года, не могут рассматриваться как несоразмерно ограничивающие конституционные права и свободы (Определение от 25 декабря 2008 года N 945-О-О).

Соответственно, принимая решение о досрочном введении указанного запрета в пределах своей территории, субъект Российской Федерации реализует прямое уполномочие федерального законодателя на определение порядка введения в действие ограничений в сфере игорной деятельности, которые получили свою содержательную регламентацию непосредственно в федеральном законе, а потому не может выходить за пределы этого уполномочия и, в частности, устанавливать такие обеспечительно-охранительные механизмы соблюдения данного запрета, которые не предусмотрены нормами федерального законодательства.

4. Оспариваемой нормой статьи 3.5 Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях" (действовавшей на момент обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации) была установлена административная ответственность за невыполнение или нарушение областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов, главы администрации Архангельской области и администрации Архангельской области, принятых в пределах их полномочий, при отсутствии признаков совершения иных административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или данным областным законом.

Данное законоположение, хотя прямо и не предусматривает применение мер административной ответственности за нарушение запрета деятельности по организации и проведению азартных игр, в то же время по своей формально-юридической конструкции относит к административным деликтам все иные, не подпадающие под признаки административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или указанным областным законом, действия (бездействие), связанные с невыполнением или нарушением любых нормативных правовых актов высших органов государственной власти Архангельской области.

Тем самым объектом административного правонарушения в данном случае признается вся совокупность нормативных правовых актов высших органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, если только их нарушение не влечет применение мер административной ответственности, предусмотренной специальными нормами федерального или регионального законодательства, т.е. административная ответственность установлена законодателем Архангельской области фактически по остаточному принципу. При этом диспозиция оспариваемой нормы, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В результате в качестве административного деликта по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения. Следовательно, не исключается и такое истолкование и применение приведенного законоположения на практике, при котором оно служило бы основанием для привлечения к административной ответственности за осуществление игорной деятельности, запрещенной законом Архангельской области на основании федерального законодательства, что подтверждается в том числе материалами конкретных дел с участием заявителя.

Между тем, как ранее неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П и от 17 июня 2004 года N 12-П, Определение от 18 января 2001 года N 6-О). Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе в области административно-деликтных отношений, применительно к которым требование формальной определенности диктуется также общеправовыми принципами юридической ответственности.

Следовательно, по смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно, с тем чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 10 апреля 2003 года N 5-П, поскольку любая правовая норма находится в общей системе конституционно-правового и соответствующего отраслевого регулирования, Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя намерения законодателя при создании данной нормы, исходит из того, что неопределенность рассматриваемой им нормы может быть преодолена - в целях обеспечения единого, непротиворечивого правового регулирования - путем систематического толкования с учетом иерархической структуры правовых норм, предполагающей, что толкование норм более низкого уровня должно осуществляться в контексте норм более высокого уровня, в частности с соблюдением конституционных предписаний об иерархической соподчиненности региональных законов федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, в силу конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере административно-деликтных отношений, получившего свою конкретизацию в нормах статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, оспариваемые положения статьи 3.5 Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях" не могут рассматриваться как устанавливающие административную ответственность за осуществление игорной деятельности, поскольку ограничительные условия соответствующей деятельности определены непосредственно в федеральном законодательстве и в условиях действующего правового регулирования не предполагают для субъектов Российской Федерации возможности дополнять их мерами государственного принуждения в виде административной ответственности.

Кроме того, при решении вопроса о принятии данной жалобы к рассмотрению Конституционный Суд Российской Федерации учитывает, что Законом Архангельской области от 7 декабря 2009 года N 107-8-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях" оспариваемое законоположение признано утратившим силу с 1 января 2010 года (пункт 9 статьи 1), а соответствующий областной закон дополнен положениями, согласно которым, в частности, им устанавливается административная ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (пункт 1 статьи 1).

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу закрытого акционерного общества "Вегас" не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Правоприменительные решения по делу закрытого акционерного общества "Вегас", основанные на положениях статьи 3.5 Закона Архангельской области "Об административных правонарушениях", подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Архангельской области.