Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 830-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан М.А. Зурабова и Г.З. Имагожева, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане М.А. Зурабов и Г.З. Имагожев оспаривают конституционность Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия", которым был изменен вид избирательной системы, применяемой на выборах в представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных образований: вместо мажоритарной системы по многомандатным избирательным округам введена пропорциональная избирательная система.

Как следует из представленных материалов, М.А. Зурабову и Г.З. Имагожеву было отказано в регистрации в качестве кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования "Городской округ "Город Назрань" в порядке самовыдвижения. При этом правоприменительные органы, включая территориальную избирательную комиссию города Назрань и Магасский районный суд Республики Ингушетия, исходили из того, что характер избирательной системы по выборам депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях прямо установлен частью 2 статьи 4 Закона Республики Ингушетия от 27 февраля 2009 года N 6-РЗ "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" (в редакции Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия") и частью 6 статьи 4 Закона Республики Ингушетия от 8 июня 2009 года N 24-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия", а потому требования заявителей необоснованны.

По мнению заявителей, оспариваемый Закон, устанавливая пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях и, соответственно, наделяя правом выдвижения кандидатов в депутаты только политические партии, ставит право гражданина быть избранным в представительный орган муниципального образования в зависимость от принадлежности к общественным объединениям, чем нарушает конституционный принцип равенства прав граждан и их избирательные права, а потому противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 32 (часть 2).

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 - 3). Развивая эти положения, определяющие основы конституционного строя, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2).

В соответствии с этими конституционными установлениями во взаимосвязи с положениями статей 12, 130 и 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой формой осуществления власти народа и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения, в том числе путем выборов представительных органов и должностных лиц муниципальной власти.

Одновременно с этим Конституция Российской Федерации исходит из того, что органы государственной власти в пределах своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "н" части 1); деятельность же органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 15, часть 2). Тем самым Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление общих принципов формирования органов муниципальной власти, включая определение видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов.

Вместе с тем законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 марта 2009 года N 375-О-О, не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений, включая избирательные, в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

3. Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула). Этим Федеральным законом определяются также отдельные общие правила, касающиеся правового регулирования и организации муниципальных выборов.

Так, согласно части 3 статьи 23 названного Федерального закона гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Как следует из приведенных законоположений, федеральный законодатель, определяя регулятивные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, исходит из того, что их реализация, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких альтернативных видов избирательных систем на муниципальных выборах, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают для себя наиболее приемлемую систему и закрепляют это в уставе муниципального образования. Вместе с тем действующее избирательное законодательство не исключает для субъектов Российской Федерации возможность предусмотреть, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (пункт 3.1 статьи 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), т.е. установить пропорциональную избирательную систему. При этом решение регионального законодателя во всяком случае должно быть обоснованным и обусловливаться объективными обстоятельствами, влияющими на формирование, изменение и развитие муниципальных отношений, что согласуется и с предписаниями части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которых законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

На определение характера муниципальных выборов могут влиять, в частности, особенности осуществления местного самоуправления в условиях переходного периода, связанного с проведением муниципальной реформы. Применительно к Республике Ингушетия этот переходный период - в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления с учетом объективной специфики данного субъекта Российской Федерации - регламентирован наряду с общими положениями главы 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также нормами специального Федерального закона от 24 ноября 2008 года N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" и установлен до 1 января 2010 года (часть 3 статьи 1). Согласно части 2 статьи 2 этого Федерального закона выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики проводятся в период с 1 мая по 31 октября 2009 года в порядке, определенном соответственно законами Республики Ингушетия и Чеченской Республики, регулирующими подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Таким законом в Республике Ингушетия является Закон "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия". Согласно его статье 4 "Порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Республике Ингушетия" в редакции Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" выборы депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях проводятся по пропорциональной избирательной системе.

Тем самым законодатель Республики Ингушетия в порядке реализации возложенных на него федеральными законами полномочий установил особенности формирования представительных органов в отношении тех муниципальных образований, которые являются вновь образованными в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и только применительно к первому созыву данных органов муниципальной власти.

Такое регулирование не предполагает ограничение права граждан избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Установление конкретного вида избирательной системы на выборах депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Республике Ингушетия имеет характер определенной государственной гарантии создания условий, направленных на консолидацию местных сообществ в период реформирования местного самоуправления и одновременно - на обеспечение возможно более полного и пропорционального выражения интересов основных социальных групп, образующих местные сообщества, в том числе в процессе формирования представительных органов вновь создаваемых муниципальных образований. Это решение рассчитано только на переходный период в рамках муниципальной реформы в целях организации местного самоуправления в соответствии с требованиями федерального законодательства и проведения выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований. Данное регулирование не ограничивает возможности муниципальных образований закрепить впоследствии в своих уставах - в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации - конкретный вид избирательной системы по выборам представительных органов муниципальных образований и не может рассматриваться как препятствующее реализации гражданами их избирательных прав.

Что касается возможностей выдвижения в соответствующий период кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, то в силу пункта 3.1 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 1 статьи 82 Закона Республики Ингушетия "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия" заявители вправе были при проведении муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе обратиться в любое местное (первичное) отделение политической партии с предложением включить их в единый список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Однако, как свидетельствуют материалы конкретных дел, этим правом они не воспользовались.

4. Таким образом, положения Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия", действующие в общей системе правового регулирования муниципальных выборов и имеющие конкретные сроки и цели своего применения (для формирования представительных органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях первого созыва), не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления.

Следовательно, данная жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, как не отвечающая требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия.