Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2010 г. N 14-Г10-28 О признании недействующими пункта 2 части 1 статьи 89, пункта 2 части 1, частей 2 и 5 статьи 91, содержащихся в пункте 4 статьи 1 Закона Воронежской области от 13 июля 2009 г. N 94-ОЗ "О внесении изменений в Закон Воронежской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области", а также части 2 статьи 2 названного Закона Воронежской области

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2010 г. N 14-Г10-28

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова

судей Т.И. Ерёменко и В.Б. Хаменкова

при секретаре А.В. Аверине

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Колесник Т.Е. и Ушаковой А.А. о признании недействующими пункта 2 части 1 статьи 89, пункта 2 части 1, частей 2 и 5 статьи 91, содержащихся в пункте 4 статьи 1 Закона Воронежской области от 13.07.2009 года N 94-ОЗ "О внесении изменений в Закон Воронежской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области", а также части 2 статьи 2 названного Закона Воронежской области от 13.07.2009 года N 94-ОЗ по кассационной жалобе Воронежской областной думы на решение Воронежского областного суда от 14 апреля 2010 года, которым постановлено: заявление Колесник Т.Е. и Ушаковой А.А. удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 2 части 1 статьи 89, пункт 2 части 1, части 2 и 5 статьи 91, содержащиеся в пункте 4 статьи 1 Закона Воронежской области от 13.07.2009 г. N 94-ОЗ "О внесении изменений в Закон Воронежской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области"; часть 2 статьи 2 названного Закона Воронежской области от 13 июля 2009 года N 94-ОЗ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителей по доверенностям Воронежской областной думы И.В. Новиковой, правительства Воронежской области Ю.С. Байдаковой и С.А. Абрамовой, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Н.Я. Селяниной, полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Воронежской областной Думой 8 июля 2009 года был принят Закон Воронежской области N 94-ОЗ "О внесении изменений в Закон Воронежской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области" от 14 ноября 2008 года N 103-ОЗ".

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Закона от 13.07.2009 года N 94-ОЗ изложена в новой редакции глава 21 "Социальная поддержка отдельных категорий граждан, проживающих в сельской местности" (статьи 88-91) Закона Воронежской области от 14.11.2008 года N 103-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области".

В этой редакции пунктом 2 части 1 статьи 89 Закона от 14 ноября 2008 года N 103-ОЗ предусмотрено, что педагогическим работникам образовательных учреждений, независимо от форм собственности, работающим и проживающим в сельской местности, меры социальной поддержки предоставляются в виде возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (услуг по теплоснабжению (отоплению) и энергоснабжению).

Статьей 91 Закона от 14.11.2008 года N 103-ОЗ в новой редакции определены формы, размер и порядок предоставления мер социальной поддержки и в соответствии с пунктом 2 части 1 этой статьи меры социальной поддержки для категории граждан (педагогических работников), указанной в пункте 2 части 1 статьи 89 настоящего Закона, определены в форме денежной компенсации.

Согласно части 2 статьи 91 данного Закона денежная компенсация категории граждан, указанных в пункте 2 части 1 статьи 89 настоящего Закона, предоставляется в размере 100 процентов расходов на:

- оплату услуг по найму, содержанию и ремонту жилого помещения в жилищном фонде всех форм собственности, за исключением индивидуальных жилых домов, находящихся в частной собственности;

- оплату услуг по теплоснабжению (отоплению) жилого помещения, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления - обеспечению топливом;

- оплату услуг по электроснабжению жилого помещения.

Частью 5 статьи 91 Закона от 14.11.2008 года N 103-ОЗ (в новой редакции) предусмотрено, что денежная компенсация на оплату жилого помещения и коммунальных услуг категории граждан, указанной в пункте 2 части 1 статьи 89 настоящего Закона Воронежской области, предоставляется на условиях и в порядке, определенном статьями 14 и 15 этого Закона.

Согласно статье 2 Закона от 13.07.2009 года N 94-ОЗ он вступает в силу с 1 января 2010 года (часть 1) и с этого дня признан утратившим силу Закон Воронежской области от 20 ноября 2007 года "О размере, условиях и порядке возмещения организациям расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)".

Колесник Т.Е. и Ушакова А.А., работающие учителями МОУ лицей ... муниципального района .... области, обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия пункта 2 части 1 статьи 89, пункта 2 части 1, частей 2 и 5 статьи 91, содержащихся в пункте 4 статьи 1 Закона от 13.07.2009 г. N 94-ОЗ, а также части 2 статьи 2 этого Закона.

При этом указали на то, что оспариваемыми положениями нарушаются их права педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, как фактом замены натуральных льгот на бесплатную жилую площадь на денежную компенсацию, так и в части предоставления льгот по оплате коммунальных услуг, гарантированные Конституцией РФ и Федеральным законом "Об образовании".

Они также утверждают, что признание утратившим силу Закона Воронежской области от 20 ноября 2007 года N 135-ОЗ недопустимо, поскольку этот закон издан в целях реализации Федерального закона от 06.05.2003 года N 52-ФЗ и сохранял натуральные льготы такой категории педагогических работников, поскольку органы государственной власти Воронежской области не вправе заменять установленные Федеральным законом "Об образовании" натуральные льготы педагогическим работникам в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением на денежные выплаты (л.д. 3-5).

Представители Воронежской областной Думы и правительства Воронежской области заявленное требование не признали, поддержали представленные ранее письменные возражения.

По делу постановлено указанное выше решение.

В кассационной жалобе представителя Воронежской областной Думы ставится вопрос об отмене постановленного по делу решения и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что суд не правильно применил нормы материального права.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации определены Федеральным законом от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пунктом 2 статьи 26.3 которого решение вопроса о финансировании расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, связанных с предоставлением педагогическим работникам права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), к полномочиям субъектов Российской Федерации не отнесено.

В силу пункта 3.1 статьи 26.3 данного Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъекта Российской Федерации, только по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи.

Право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" от 10.07.1992 года N 3266-I (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 года N 122-ФЗ), а размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Проанализировав действующее законодательства, суд пришел к выводу о том, что наделение названной правовой нормой субъектов Российской Федерации правом на установление размера, условий и порядка возмещения таких расходов направлено лишь на совершенствование механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению самих льгот и не свидетельствует о передаче полномочий Российской Федерации по установлению льгот и по финансированию необходимых в связи с их предоставлением расходов субъектам Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 ЖК РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия ЖК РФ. Федеральными законами до настоящего времени изменения в отношении бесплатного предоставления педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности жилой площади с отоплением и освещением в пункт 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" не внесены.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.05.2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов

Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях. Однако при всех изменениях законодательства право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, предусмотренное абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", после 01.01.2005 года и до настоящего времени федеральным законодателем, сохранено.

Исходя из вышеизложенного, суд правильно пришел к выводу о том, что федеральное законодательство сохраняет предоставление названных льгот педагогическим работникам в натуральной форме, а субъектам Российской Федерации лишь передано право определить размеры, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, тем организациям, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги, для последующего учета в межбюджетных отношениях.

Из материалов дела видно, что в ... области размер, условия и порядок возмещения организациям расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), были определены Законом области от 20.11.2007 года N 135-ОЗ, который частью 2 статьи 2 Закона от 13.07.2009 года N 94-ОЗ признан утратившим силу.

С учетом изложенного суд правильно пришел к выводу о том, что поскольку в соответствии с ранее действовавшим и с действующим в настоящее время федеральным законодательством право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с освещением и отоплением в сельской местности в натуральной форме является федеральной мерой социальной поддержки и предоставляется в порядке, установленном федеральным законом, то замена оспариваемым Законом от 13.07.2009 года N 94-ОЗ натуральной льготы в виде бесплатного предоставления жилья с отоплением и освещением мерой социальной поддержки в виде возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (услуг по теплоснабжению (отоплению) и электроснабжению) не относится к компетенции органа государственной власти Воронежской области, поэтому оспариваемый закон не соответствует вышеназванным положениям федеральных законов.

В определении от 08.02.2007 года Конституционный Суд Российской Федерации изложил правовую позицию в отношении надлежащих финансовых условий для реализации закрепленных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Федерального закона "Об образовании" мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в натуральном виде и оно не может быть поставлено в зависимость от расчетов между бюджетами (в данном случае - между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Российской Федерации).

Суд не согласился с доводами представителей областной Думы и Правительства области о том, что принятие оспариваемого заявителями Закона от 13.07.2009 года N 94-ОЗ было обусловлено поручением Президента Российской Федерации от 23.02.2007 года N Пр-294 о необходимости перехода к предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам в денежной форме, поскольку это поручение Президента РФ касается только перехода к предоставлению всех социальных выплат по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам в денежной форме, тогда как предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением является натуральной формой льгот, установленной федеральным законодательством и не может являться социальной выплатой.

Не признал суд состоятельной и их ссылку на положения пункта 6 части 1 статьи 14 Федерального закона от 21.07.2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", поскольку в соответствии со статьей 1 настоящего Федерального закона его целью является установление правовых и организационных основ предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации (Фонда), которая осуществляет функции по предоставлению такой поддержки, а не на бесплатное предоставление жилья с отоплением и освещением определенной категории граждан (в данном случае - педагогическим работникам) никак нельзя отнести ни к капитальному ремонту, ни к переселению данных граждан из аварийного жилого помещения.

С учетом изложенного суд правомерно пришел к выводу о том, что положения Закона от 13.07.2009 года N 94-ОЗ в оспариваемой ими части (о внесении изменений в пункт 2 части 1 статьи 89, пункт 2 части 1, часть 2 и часть 5 статьи 91 Закона от 14.11.2008 г. N 103-ОЗ) приняты законодательным органом государственной власти области с превышением установленных федеральным законодательством полномочий, являются обоснованными и эти нормы следует признать недействующими.

При этом в связи с признанием недействующим оспариваемого закона в части предоставления указанной категории граждан мер социальной поддержки в виде возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (услуг по теплоснабжению (отоплению) и электроснабжению) взамен предоставления таких льгот в натуральной форме (пункт 4 его статьи 1), суд обоснованно признал недействующей и часть 2 статьи 2 данного закона о признании утратившим силу Закон области от 20.11.2007 года N 135-ОЗ, которым урегулированы размер, условия и порядок возмещения организациям расходов, связанных с предоставлением бесплатной жилой площади данной категории граждан в натуральной форме. Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к тем же утверждения, что и в объяснениях, изложенных в суде 1 инстанции, они были предметом рассмотрения суда и не нашли своего подтверждения.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 14 апреля 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Воронежской областной доверенности Новикова И.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Т.И. Ерёменко

В.Б. Хаменков