Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 31-Г10-3 О признании недействующими пунктов 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 г. N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 31-Г10-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б. Хаменкова,

судей Г.В. Макарова и Л.В. Борисовой

при секретаре Н.В.Федоровой

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению (в окончательной редакции) заместителя Прокурора Чувашской Республики о признании недействующими пунктов 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 г. N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (далее - Постановление) по кассационной жалобе Кабинета Министров Чувашской Республики на решение Верховного суда Чувашской Республики от 25 декабря 2009 г., которым требование прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителя Кабинета Министров Чувашской Республики - Рыбакова А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции оставить без изменения, Судебная коллегия, установила:

пунктом 1 вышеназванного Постановления утвержден Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики (далее - Порядок). Пункты 1-3 Порядка предусматривают процедуру проведения добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, осуществляемой специализированным оператором на основе договора с организацией, имеющей лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции и включающей в себя экспертизу сопроводительной документации, идентификацию и лабораторное испытание алкогольной продукции, которые проводятся лабораториями, аккредитованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке на соответствующие виды испытаний.

Пунктом 1.1 Постановления установлено, что утверждаемый Порядок носит рекомендательный характер.

Пунктом 2 Постановления установлено, что подтверждением добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции является учетная информация в виде бумажного носителя со штрих-кодом, нанесенная на каждую единицу алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики.

Заявленное прокурором требование мотивировано тем, что приведенные выше нормы противоречат федеральному законодательству, так как предусмотренные Порядком мероприятия по своему правовому смыслу являются добровольным подтверждением соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации, при установлении которых органом государственной власти субъекта Российской Федерации превышены полномочия, предоставленные федеральным законодательством: допущены нарушения требований действующего законодательства, определяющих принципы, условия и порядок проведения добровольной сертификации; фактически установлена параллельная с федеральными правилами сертификации продукции дополнительная проверка. Правоотношения по проведению добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции регламентированы законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, которое состоит из Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 21 данного Федерального закона добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации, которым является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, а следовательно, регулирование договорных отношений участников системы добровольной сертификации органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательством не предусмотрено. Оспариваемые нормы противоречат положениям статей 6, 12, и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и ст. 6 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

По делу постановлено указанное выше решение.

В кассационной жалобе Кабинета Министров Чувашской Республики указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения - об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований. Делается ссылка на то, что оспариваемые нормы носят рекомендательный характер и не возлагают обязанности по проведению такой (добровольной) проверки. Во взаимосвязи с пунктами 1 и 1.1 вышеназванного Постановления рекомендательный характер также носит и его пункт 2, в связи с чем, как отмечено выше, оспариваемыми нормами на юридических лиц не возлагаются какие-либо обязанности и не создаются препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не нарушаются каким-либо иным образом права и законные интересы неопределенного круга лиц, а следовательно, оспариваемое Постановление не является нормативным правовым актом. Указывается на подпункт 4.2 пункта 4 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.02.2007 г. N 7 "Об усилении надзора за производством и оборотом алкогольной продукции", в соответствии с которым государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано активизировать работу по борьбе с незаконным производством и оборотом алкогольной продукции. Оспариваемое постановление принято в целях обеспечения прав потребителей на качественную продукцию, защиты жизни и здоровья населения в соответствии с Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Обращается внимание на то, что проект Постановления был согласован с республиканскими министерствами, территориальными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления и с республиканской Прокуратурой. За период 2006-2009 гг. каких-либо изменений в федеральное законодательство в данной сфере не вносилось. Неправильным является вывод суда о том, что оспариваемые нормы противоречат Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", поскольку оспариваемые нормы не регулируют вопросы, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к алкогольной продукции или связанным с ними процессам производства, хранения и перевозки. Добровольная проверка качества алкогольной продукции, порядок проведения которой утвержден оспариваемым Постановлением не является добровольной сертификацией и не подпадает под действие Федерального закона "О техническом регулировании".

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Разрешая настоящее дело, суд, проанализировав положения оспариваемого Постановления, пришел к правильному выводу о том, что ими устанавливаются дополнительные, помимо предусмотренных федеральным законодательством, меры по организации государственного контроля за качеством алкогольной продукции, а сами они представляют собой правовые нормы, поскольку, несмотря на имеющееся в оспариваемом акте указание на рекомендательный характер его положений, по существу они содержат обязательные к исполнению предписания, рассчитанные на неоднократное применение. Суд правильно исходил из того, что оспариваемыми нормами Постановления закреплены положения, регулирующие порядок проведения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики, добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции с последующим нанесением учетной информации в виде бумажного носителя со штрих-кодом на каждую единицу алкогольной продукции и выдачей свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции у специализированного оператора на основе заключенного с ним договора. Суд обоснованно не согласился с доводами представителей заинтересованного лица о том, что оспариваемые нормы носят рекомендательный характер, поскольку, исходя из названия и содержания Постановления в оспариваемой части и утвержденного им Порядка, усматривается императивный характер оспариваемых норм, обязательных для лиц, изъявивших желание провести добровольную проверку качества и безопасности поставляемой и производимой ими алкогольной продукции. Они рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений по вопросам проверки качества алкогольной продукции. Изложенное подтверждается и тем, что в пункте 2 оспариваемого Постановления закреплены обязательные правовые нормы, устанавливающие, что подтверждением добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции является учетная информация в виде бумажного носителя со штрих-кодом, нанесенная на каждую единицу алкогольной продукции.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Абзацем 5 статьи 5 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", устанавливающего правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, организация и проведение государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере установлены статьей 6 этого же Закона, согласно абзаца шестого которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный контроль за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также условий, предусмотренных лицензиями на розничную продажу алкогольной продукции. В силу статьи 23 данного Закона государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации только в пределах их компетенции.

Исходя из положений действующего федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать каких-либо иных, помимо установленных на федеральном уровне, мер контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции.

Суд пришел к правильному выводу о том, что Постановление в оспариваемой части не регулирует вопросы в сфере оборота алкогольной продукции, в частности, по осуществлению контроля и надзора за качеством и безопасностью алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, и не относится к мерам по осуществлению органами государственной власти субъекта Российской Федерации контроля и надзора за качеством алкогольной продукции. Ими, как отмечено выше, закреплены нормы, регулирующие порядок проведения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания, добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции с последующим нанесением учетной информации в виде бумажного носителя со штрих-кодом на каждую единицу алкогольной продукции с последующим нанесением учетной информации в виде бумажного носителя со штрих-кодом на каждую единицу алкогольной продукции и выдачей свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции у специализированного оператора на основе заключенного с ним договора.

Суд пришел к правильному выводу о том, что помимо маркировки алкогольной продукции федеральными специальными марками и акцизными марками, которые подтверждают соответствие алкогольной продукции установленным федеральным законодательством требованиям к качеству и безопасности продукции, в Чувашской Республике организации вправе проводить добровольную проверку качества и безопасности поставляемой, производимой ими алкогольной продукции у специализированного оператора на основании договора с последующим нанесением на алкогольную продукцию учетной информации с нанесенным на нее штрих-кодом и получением свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции.

Между тем, вопросы добровольного подтверждения соответствия (добровольная сертификация продукции) регулируются статьями 18-22 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". В соответствии со статьей 21 этого Закона добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются, в том числе, продукция, процессы производства. Орган по сертификации: осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия; выдает сертификат соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию; предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации. В силу статьи 22 данного Закона объекты сертификации, сертифицированные в системе добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации.

Анализ приведенных положений федерального законодательства в области добровольного подтверждения соответствия осуществляемого в форме добровольной сертификации и оспариваемых положений Постановления и утвержденного им Порядка указывает на то, что Кабинет Министров Чувашской Республики, как исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации, в нарушение своих полномочий принял нормативный правовой акт, регулирующий вопросы проведения добровольного подтверждения соответствия алкогольной продукции установленным требованиям к качеству и безопасности, что по своему правовому смыслу является мерами по добровольной сертификации алкогольной продукции. Исходя из требований ст. 4, пунктов 2, 3, 5 статьи 21 данного Закона, суд правильно указал на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать участие в создании системы добровольного подтверждения соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации продукции, принимать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы проведения самостоятельными хозяйствующими субъектами добровольного подтверждения соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации продукции.

В силу положений пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции без сопроводительных документов в соответствии с требованиями статьи 10.2 данного Федерального закона, без сертификатов соответствия или деклараций о соответствии и без маркировки в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона.

Следовательно, действующим законодательством в отношении алкогольной продукции установлены требования о ее обязательной сертификации, что соответственно, исключает необходимость дополнительного добровольного подтверждения ее соответствия в форме добровольной сертификации.

Доводы жалобы о том, что оспариваемое Постановление носит не нормативный, а рекомендательный характер, являлись предметом проверки суда первой инстанции, и обоснованно по мотивам, изложенным выше, признаны несостоятельными.

Нельзя согласиться и с доводами жалобы о том, что Закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" к отношениям, регулируемыми оспариваемым Постановлением не может быть применен.

В соответствии с пунктом 18 указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48, если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то такой акт или его часть признаются недействующими.

В силу приведенных выше положений действующего федерального законодательства, с учетом того, что вопросы добровольного подтверждения соответствия, урегулированы федеральным законодательством, Судебная коллегия не может согласиться с приведенным представителем кассатора доводом о том, что решение суда подлежит отмене в связи с принятием Правительством РФ постановления от 1 декабря 2009 г. N 982 "Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии", согласно которого обязательная сертификация алкогольной и спиртосодержащей продукции не требуется, так как соответствие указанной продукции подтверждается в форме принятия декларации о соответствии.

Также, указанное постановление Правительства не свидетельствует о наличии у субъекта РФ права регулировать вопросы добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, относящиеся к компетенции Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 360, 361 ГПК РФ,

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 25 декабря 2009 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Кабинета Министров Чувашской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Г.В. Макаров

Л.В. Борисова