Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. N 1317-О-П "По жалобе Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан на нарушение их конституционных прав подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Ярославцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан, установил:

1. Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 19 февраля 1993 года N 4528-I "О беженцах" временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным данным Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Конституционность названной нормы оспаривают иностранные граждане Закария Муса Ясир Мустафа, Маланг Сулейман, Мохаммад Касим Рахмани Абдул Рахим, Мохаммад Аслам Мохаммад Хасан Афшар и Фавад Ахмад Ахтар Мохаммад Ассадулла, в отношении которых, как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, Управлением Федеральной миграционной службы Российской Федерации по городу Москве были приняты решения об отказе в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. Замоскворецкий районный суд города Москвы отказал в признании этих решений неправомерными. Кассационные жалобы заявителей были оставлены без удовлетворения, в передаче надзорных жалоб для рассмотрения в судебном заседании Президиума Московского городского суда им также отказано.

В обоснование своего требования о предоставлении временного убежища заявители ссылались на то, что члены их семей (супруга, дети) проживают на территории Российской Федерации. Так, гражданин Республики Афганистан Мохаммад Аслам Мохаммад Хасан Афшар состоит в браке с гражданкой Российской Федерации и имеет троих несовершеннолетних детей, а гражданин Республики Афганистан Маланг Сулейман состоит в религиозном браке с гражданкой Республики Афганистан, которая на момент его обращения в суд имела временное убежище на территории Российской Федерации. Остальные заявители утверждали, что состоят в религиозном браке с гражданками Российской Федерации и имеют несовершеннолетних детей - граждан Российской Федерации.

По мнению заявителей, подпункт 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах", не конкретизирующий понятие "гуманные побуждения" и тем самым позволяющий правоприменительным органам не включать в число оснований для предоставления временного убежища наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства членов семьи (супруги, детей), проживающих в Российской Федерации и являющихся гражданами Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4) и 63.

2. Конституцией Российской Федерации определено, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1); Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (статья 63, часть 1).

Названным конституционным положениям корреспондирует статья 14 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающая право каждого искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем и устанавливающая, что это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций. Право убежища закреплено также в Конвенции о статусе беженцев (1951 год) и Протоколе, касающемся статуса беженцев (1967 год), являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы.

2.1. Основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, а также экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев установлены Федеральным законом "О беженцах". Названный Федеральный закон, помимо предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства статуса беженца (статья 3), предусматривает также возможность предоставления данным лицам временного убежища, т.е. права временно пребывать на территории Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1 статьи 1, статья 12).

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах" временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации (подпункт 1); либо не имеют оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации (подпункт 2).

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 данного Федерального закона основание предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища конкретизируется в пункте 7 постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации": временное убежище может быть предоставлено в случае существования гуманных причин, требующих временного пребывания лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица.

Отсутствие в указанном Федеральном законе, а также конкретизирующем его постановлении Правительства Российской Федерации исчерпывающего перечня обстоятельств, относящихся к гуманным побуждениям, достаточным для предоставления лицу временного убежища на территории Российской Федерации, не означает, однако, наличия у правоприменителя неограниченной свободы усмотрения при разрешении вопроса о предоставлении временного убежища, - принятие такого решения должно осуществляться с учетом правовой природы и предназначения института временного убежища, а также конституционного принципа признания прав и свобод человека высшей ценностью (статья 2 Конституции Российской Федерации).

2.2. По своей правовой природе временное убежище, предоставляемое в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах", является мерой дополнительной защиты, препятствующей выдворению (депортации) лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, однако в силу сложной жизненной ситуации временного характера вынужденных находиться на территории Российской Федерации. Данный институт носит экстраординарный характер и действует наряду с общими основаниями легализации пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Временное убежище не может рассматриваться как альтернатива общему порядку получения разрешения на пребывание (проживание) на территории Российской Федерации при наличии у лица оснований для легализации своего правового положения на территории Российской Федерации в обычном порядке. Иное привело бы к возможности злоупотребления правом со стороны лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и к нарушению конституционного принципа равенства, который, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории (Постановление от 27 апреля 2001 года N 7-П).

Таким образом, предоставление иностранному гражданину и лицу без гражданства временного убежища на территории Российской Федерации возможно только при исчерпании предусмотренных законодательством механизмов получения разрешения на пребывание (проживание) на территории Российской Федерации.

2.3. Конституция Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права провозглашает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства; забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (статья 38, части 1 и 2).

Признавая необходимость обеспечения принципа единства семьи и реализации прав обоих родителей на воспитание детей и заботу о них, Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривает право иностранных граждан и лиц без гражданства на получение разрешения на временное проживание, а затем вида на жительство в случае, если они состоят в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации, либо имеют ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации (подпункты 4 и 6.2 пункта 3 статьи 6, пункт 1 статьи 8). При этом разрешение на временное проживание может быть предоставлено данным категориям граждан без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 марта 2006 года N 55-О указал, что отказ в выдаче разрешения на временное проживание или аннулирование ранее выданного разрешения за неоднократные нарушения установленного порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющего ребенка, представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение которой гарантируется статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и потому такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности.

Таким образом, право иностранных граждан и лиц без гражданства на совместное проживание на территории Российской Федерации с членами семьи (супругом, детьми), являющимися гражданами Российской Федерации, обеспечивается правовыми механизмами, закрепленными в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Поскольку само по себе наличие членов семьи (супруга и детей), проживающих в Российской Федерации (в том числе являющихся гражданами Российской Федерации), не относится к обстоятельствам временного характера, а законодательством предусмотрены иные правовые механизмы легализации нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в целях обеспечения совместного проживания членов семьи, данное обстоятельство не может рассматриваться как единственное и достаточное основание для предоставления временного убежища на территории Российской Федерации в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах".

Между тем нельзя не учитывать, что наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства семьи в Российской Федерации налагает на него определенные обязательства и что их одномоментное прекращение способно негативно отразиться на членах его семьи (среди которых российские граждане), которые могут нуждаться в личном уходе (в связи с болезнью, обучением и воспитанием), материальной поддержке, в погашении в их интересах финансовых и иных обязательств. Поскольку выдворение (депортация) иностранного гражданина или лица без гражданства может привести к нарушению прав членов его семьи, уполномоченный орган исполнительной власти вправе рассмотреть вопрос о предоставлении такому лицу временного убежища на территории Российской Федерации. В таких случаях подпункт 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах" не может быть оценен как запрещающий рассматривать семейный статус иностранного гражданина или лица без гражданства в качестве обстоятельства, препятствующего его выдворению (депортации) по гуманным соображениям. В любом случае данный вопрос должен решаться с учетом всестороннего исследования фактических обстоятельств дела, с тем чтобы, с одной стороны, обеспечить защиту конституционных прав указанных лиц и членов их семей, а с другой стороны - исключить ситуации злоупотребления правом со стороны лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Решение вопроса в пользу иностранного гражданина или лица без гражданства не лишает уполномоченный орган исполнительной власти права по истечении срока временного убежища поставить вопрос о его (выдворении) депортации, при том что такие лица вправе вернуться в Российскую Федерацию и оформить разрешение на пребывание (проживание) на ее территории в рамках законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

2.4. Таким образом, подпункт 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О беженцах", закрепляющий дополнительную гарантию прав иностранных граждан и лиц без гражданства, которые исчерпали иные предусмотренные законодательством возможности получения разрешения на пребывание на территории Российской Федерации, но в силу сложной жизненной ситуации временного характера вынуждены воздерживаться от возвращения в государство своей гражданской принадлежности (постоянного проживания), сам по себе не исключает возможность оценки в совокупности с иными обстоятельствами в качестве достаточного основания для предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища факта проживания на территории Российской Федерации членов его семьи (супруга, детей), являющихся гражданами Российской Федерации, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителей.

Проверка же законности и обоснованности вынесенных в отношении заявителей правоприменительных решений, в том числе в части правильности установления и оценки судами фактических обстоятельств конкретного дела, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин