Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2010 г. N 74-Г10-16 О признании недействующими отдельных пунктов Порядка предоставления субсидии на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы и вывозу промысловой продукции из арктических, северных улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), утв. постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 марта 2010 г. N 90

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2010 г. N 74-Г10-16

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Борисовой Л.В. и Ерёменко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующими п. 3.4, подп. "а" п. 3.8 Порядка предоставления субсидии на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы и вывозу промысловой продукции из арктических, северных улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), подп. "а" п. 3.7 Порядка предоставления субсидии на возмещение части затрат для удешевления стоимости сырья, кормов, семян, завозимых извне республики, и доставки кормов в северные, арктические улусы для производства сельскохозяйственной продукции за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), утверждённых постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 марта 2010 г. N 90, по кассационному представлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 сентября 2010 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., поддержавшего доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с вышеуказанным заявлением, сославшись на то, что оспариваемые нормы противоречат ст. 82.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", ст. 38 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Верховным Судом Республики Саха (Якутия) постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и направлении дела на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе просит в кассационном представлении заместитель прокурора Республики Саха (Якутии), ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что имеются основания для отмены решения суда.

Установлено, что постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 марта 2010 г. N 90 утверждены Порядок предоставления субсидии на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы и вывозу промысловой продукции из арктических, северных улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) (далее - Порядок (приложение N 1) и Порядок предоставления субсидии на возмещение части затрат для удешевления стоимости сырья, кормов, семян, завозимых извне республики, и доставки кормов в северные, арктические улусы для производства сельскохозяйственной продукции за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) (далее - Порядок (приложение N 2). Акт опубликован в печатном издании "Якутские ведомости" 13 марта 2010 г., N 16.

Порядок (приложение N 1) согласно его п. 1.1 устанавливает цели, условия, категории, критерии отбора и порядок предоставления субсидий на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в северные, арктические улусы и вывозу промысловой продукции из арктических, северных улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) автомобильным, водным, авиационным транспортом с учётом выполнения погрузочно-разрузочных работ, а также по доставке картофеля и овощей из Олекминского, Ленского, Хангаласского улусов в северные и арктические улусы.

Пунктом 3.4 указанного Порядка уполномоченному оператору предоставлено полномочие на размещение заказа по отбору перевозчиков по авиационному транспорту и заключению договоров с перевозчиками и переработчиками.

Суд, отказывая в признании приведённого положения недействующим, исходил из вывода о том, что оно не противоречит положениям ст. 82.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку оспариваемый нормативный правовой акт регулирует иные отношения, не связанные с размещением и исполнением заказов. В связи с этим уполномоченный оператор вправе самостоятельно производить размещение заказа по отбору перевозчиков по авиационному транспорту, заключать договоры с перевозчиками и переработчиками. Указанное не является наделением хозяйствующих субъектов функциями и правами органов исполнительной власти.

С данным решением нельзя согласиться, поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и не применён закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.

Согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Действительно, Порядок (приложение N 1), как следует из его наименования и содержания разд. 1 (Общие положения), регламентирует отношения по предоставлению субсидий на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы и вывозу промысловой продукции из этих улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), то есть бюджетные правоотношения.

Поэтому суду надлежало проверить и высказать своё суждение о том, соответствует ли п. 3.4 Порядка (приложение N 1) Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ). Суд это требование закона не выполнил.

Указанная норма регионального постановления, по мнению Судебной коллегии, противоречит названному Кодексу, поскольку не отражает регулирования отношений, о которых заявлено в наименовании и общих положениях этого акта.

Данная норма, исходя из её содержания, подлежит сравнению с положениями ст. 82.1 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующей вопросы полномочий по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включённых в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), (далее - перечень) в случае утверждения перечня законом субъекта Российской Федерации.

Названными полномочиями, как следует из ч. 1 ст. 82.1 Федерального закона N 131-ФЗ, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не хозяйствующие субъекты.

Запрет совмещения функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и функций хозяйствующих субъектов установлен ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Законом Республики Саха (Якутия) от 19 июня 2008 г. 565-З N 21-IV утверждён Перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). В указанный Перечень включена сельскохозяйственная продукция - овощи, фрукты, мясо, рыба, растительные масла, молочные продукты, продукция мукомольной промышленности, а также услуги, связанные с их поставкой, в том числе воздушным транспортом. Подобный перечень предусмотрен и постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 446.

Из п. 3 ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) "Об особом режиме завоза грузов в арктические и северные улусы Республики Саха (Якутия)" следует, что поставкой продукции (товаров) в населённые пункты арктической и северной групп улусов является закупка, перевозка (включая погрузку и выгрузку) и хранение товаров, выполнение других работ и услуг в целях обеспечения населённых пунктов указанных улусов товарами обязательной номенклатуры.

Таким образом, завоз (поставка) продукции в арктически, северные улусы связан с их перевозкой, в том числе воздушным транспортом.

Согласно п. 3.2 Порядка (приложение N 1) Минсельхоз республики проводит конкурсный отбор в установленном законодательством порядке для определения уполномоченного оператора по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы.

Однако полномочия по размещению заказа на перевозку продукции воздушным транспортом оспариваемым пунктом выделены из полномочий Министерства сельского хозяйства и переданы уполномоченному оператору (хозяйствующему субъекту).

Из изложенного следует, что фактически на основании постановления высшего исполнительно органа государственной власти субъекта Российской Федерации размещается государственный заказ на осуществление поставок в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов и в последующем уполномоченному оператору (хозяйствующему субъекту) оказывается государственная поддержка по возмещению части транспортных расходов.

В связи с этим п. 3.4 Порядка (приложение N 1) противоречит ст. 82.1 Федерального закона N 131-ФЗ и ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Довод суда о том, что Правительство Республики Саха (Якутия) оспариваемым актом принимает меры по удешевлению стоимости сельскохозяйственной продукции, реализуемой в северных и арктических улусах, не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, предусмотренному ст. 34 БК РФ.

Подпунктом "а" п. 3.8 Порядка (приложение N 1) предусмотрено, что предоставление субсидий производится в размере 50 процентов от суммы соглашения с Минсельхозом - на основании расчёта субсидий на предварительную оплату для организации завоза сельскохозяйственной продукции и вывоза промысловой продукции из арктических, северных улусов в пределах открытых бюджетных ассигнований с приложением документов, перечисленных в п. 3.6 данного Порядка.

Порядок (приложение N 2) в соответствии с его п. 1.1 устанавливает цели, условия, категории, критерии отбора и порядок предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение затрат в части транспортной составляющей для удешевления стоимости сырья, кормов, семян, завозимых извне республики, и доставки кормов в северные, арктические улусы для производства сельскохозяйственной продукции.

Подпунктом "а" п. 3.7 этого Порядка определено, что предоставление субсидий производится в размере 50 процентов от суммы соглашения с Минсельхозом - на основании расчёта субсидий на предварительную оплату для организации завоза сырья, кормов, семян, завозимых извне республики, и доставку кормов в северные и арктические улусы в пределах открытых бюджетных ассигнований с приложением документов, перечисленных в п. 3.5 данного Порядка.

Отказывая прокурору в признании недействующими подп. "а" п. 3.8 Порядка (приложение N 1) и подп. "а" п. 3.7 Порядка (приложение N 2), суд исходил из вывода о том, что оспариваемые положения регионального акта не противоречат федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу. Статья 78 БК РФ не устанавливает запрета на предоставление части субсидий в виде авансирования. Более того, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации в письме от 29 августа 2008 г. N 02-01-04/2523; 12064-АП/Д05 разъяснили, что предоставление субсидий юридическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения указанных затрат может осуществляться как до их возникновения, так и по факту возникновения.

С решением суда в указанной части также нельзя согласиться. Оно постановлено судом с нарушением норм материального права.

Ошибочным является истолкование закона, когда разрешено всё, что не запрещено законом. В сфере публичного права разрешено только то, на что содержится указание в законе.

В ст. 78 БК РФ указано, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям работ, товаров, услуг предоставляются из бюджета в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Соответственно правомерен довод прокурора о том, что основанием для предоставления юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг средств государственного бюджета в виде субсидий является фактическое возникновение затрат или недополученных ими доходов.

Что касается названного выше информационного письма, то оно, как следует из его содержания, адресовано некоммерческим организациям, к числу которых в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" относятся организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, как то общественные и религиозные объединения, фонды, некоммерческие партнёрства, ассоциации и союзы. Названные организации не осуществляют деятельность по завозу сельскохозяйственной продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Кроме того, как указано в письме Минфина РФ от 7 августа 2007 г. N 03-02-07/2-138, письменные разъяснения названного исполнительного органа государственной власти Российской Федерации не обязательны для исполнения, поскольку не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм и не являются нормативными правовыми актами.

Таким образом, довод прокурора о несоответствии оспариваемого акта федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу, нашёл своё подтверждение.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учётом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия).

Руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361, п. 1 и 4 ч. 2 ст. 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "п. 1 и 4 ч. 2 ст. 362 ГПК РФ" имеется в виду "п. 1 и 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ"

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 сентября 2010г. отменить. Принять новое решение об удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия).

Признать недействующими п. 3.4, подп. "а" п. 3.8 Порядка предоставления субсидии на частичное возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические, северные улусы и вывозу промысловой продукции из арктических, северных улусов за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и подп. "а" п. 3.7 Порядка предоставления субсидии на возмещение части затрат для удешевления стоимости сырья, кормов, семян, завозимых извне республики, и доставки кормов в северные, арктические улусы для производства сельскохозяйственной продукции за счёт средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), утверждённых постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 марта 2010 г. N 90, с момента вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Ерёменко Т.И.