Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1434-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "МП Трейдинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ЗАО "МП Трейдинг", установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ЗАО "МП Трейдинг" оспаривает конституционность пункта 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев; указанный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев; основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Как следует из представленных материалов, выездная налоговая проверка, назначенная решением заместителя начальника Инспекции ФНС России по Ленинскому округу города Калуги от 10 декабря 2007 года по вопросам правильности исчисления и своевременности уплаты ЗАО "МП Трейдинг" налогов за период с 2004 по 2006 год, дважды приостанавливалась: с 29 декабря 2007 года по 13 января 2008 года (с последующим продлением срока ее проведения до 27 апреля 2008 года) и с 11 апреля 2008 года по 21 июля 2008 года. В ходе ее проведения в налоговый орган из правоохранительных органов - Управления внутренних дел по Калужской области поступила информация, свидетельствующая о нарушениях налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах и требующая дополнительной проверки, в связи с чем решением и.о. руководителя Управления ФНС России по Калужской области от 30 июля 2008 года со ссылкой на пункт 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации и подпункт 2 пункта 3 Оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки (утверждены приказом ФНС России от 25 декабря 2006 года) выездная налоговая проверка была продлена до 2 октября 2008 года.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 14 октября 2008 года, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций от 19 декабря 2008 года и от 23 апреля 2009 года, в удовлетворении требований заявителя о признании недействительным решения налогового органа о продлении выездной налоговой проверки было отказано. Определением Высшего Арбитражного Суд Российской Федерации от 26 июня 2009 года заявителю отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

По мнению заявителя, поскольку в абзаце первом пункта 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации не содержатся критерии разграничения возможности продления срока выездной налоговой проверки до четырех месяцев и продления срока в исключительных случаях до шести месяцев, а также отсутствует определение понятия "исключительные случаи", создается недопустимая неопределенность в экономической деятельности налогоплательщиков и возникает угроза стабильности и планированию предпринимательской деятельности, а потому данное законоположение противоречит статьям 1 (часть 1), 2, 15 (части 1 и 2), 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 57, 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Абзац второй данного пункта, утверждает заявитель, также не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 15 (части 1 и 2), 18, 57 и 75 (часть 3), поскольку вопреки пункту 2 статьи 1 и пункту 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации предоставляет Федеральной налоговой службе право самостоятельно определять перечень оснований и устанавливать порядок продления сроков выездной налоговой проверки.

2. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 55 и 75 (часть 3), в Российской Федерации как правовом государстве система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом, который должен содержать четкие и понятные нормы.

Конкретизируя выводимый из указанных положений Конституции Российской Федерации принцип определенности налоговых норм, Налоговый кодекс Российской Федерации закрепляет в пункте 6 статьи 3, что акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2003 года N 12-П).

Федеральный законодатель обладает собственной дискрецией в регулировании форм налогового контроля и порядка его осуществления, включая сроки проведения налоговых проверок и правила их исчисления, поскольку при этом гарантируется исполнение обязанностей налогоплательщиков и не создаются условия, при которых их конституционные права были бы нарушены.

Одной из форм проведения налогового контроля являются налоговые проверки - камеральные и выездные (статьи 82, 87, 88 и 89 Налогового кодекса Российской Федерации).

При проведении выездной налоговой проверки исходя из потребности в обеспечении, с одной стороны, учета интересов налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), связанных с самостоятельным и беспрепятственным осуществлением предпринимательской деятельности, а с другой стороны - эффективности мероприятий по проверке исполнения налогоплательщиками своей налоговой обязанности, федеральный законодатель установил в абзаце первом пункта 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации общее правило, согласно которому срок выездной налоговой проверки не может превышать двух месяцев, и предусмотрел, что данный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев.

Данное законоположение само по себе не может рассматриваться как недопустимое ограничение конституционных прав и свобод граждан, поскольку направлено на обеспечение всестороннего и наиболее полного проведения налогового контроля при проведении выездной налоговой проверки и служит целям определения правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации.

Что касается используемого в оспариваемом положении понятия "исключительный случай", которое, по мнению заявителя, является неопределенным, то оно, как и всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этих законодательных терминов в правоприменительной практике, однако не является настолько неопределенным, чтобы препятствовать единообразному пониманию и применению соответствующих законоположений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 985-О-О).

3. Согласно статье 1 Налогового кодекса Российской Федерации в Российской Федерации законодательство о налогах и сборах состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, законов субъектов Российской Федерации о налогах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с данным Кодексом, и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, принятых в соответствии с данным Кодексом.

Вместе с тем федеральный законодатель, обладая в сфере налогообложения достаточно широкой свободой усмотрения, вправе - с соблюдением конституционных принципов законного установления налогов и сборов (статья 57 Конституции Российской Федерации) и разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении их взаимодействия (статья 10 Конституции Российской Федерации) - предусмотреть в целях обеспечения организации исполнения актов законодательства о налогах и сборах нормативное правовое регулирование по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, подзаконными актами, которые при этом не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 165-О-О).

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, его территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Данное положение является общим правилом, которое, однако, не означает, что федеральный законодатель лишен права наделить данный федеральный орган исполнительной власти отдельными полномочиями по изданию подзаконного нормативного правового акта по тому или иному вопросу, касающемуся налогообложения, путем прямого указания таких полномочий в Налоговом кодексе Российской Федерации. К числу подобного рода полномочий, помимо полномочия по установлению оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки, закрепленного в оспариваемом законоположении, относятся полномочия по установлению порядка изменения срока уплаты налога или сбора (пункт 8 статьи 61 Налогового кодекса Российской Федерации), порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов (пункт 7 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации) и др. При этом на такие акты распространяются общие требования пункта 1 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации, предписывающие, что данные акты должны соответствовать нормативному акту большей юридической силы и не могут изменять и дополнять законодательство о налогах и сборах.

Само по себе такое законодательное регулирование не выходит за пределы дискреционных полномочий федерального законодателя в налоговой сфере и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права налогоплательщиков. Следовательно, в этой части жалоба заявителя также не может быть признана допустимой.

4. Указывая в пункте 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, что основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, законодатель оправданно отказался от определения закрытого перечня таких оснований, имея в виду многообразие возможных ситуаций, при которых налоговым органам требуется дополнительное время для завершения процедуры выездной налоговой проверки. В противном случае это могло бы воспрепятствовать налоговым органам в осуществлении их полномочий по полному и всестороннему налоговому контролю, сделать налоговую проверку формальной и неэффективной.

Утвержденный приказом Федеральной налоговой службы нормативный правовой акт "Основания и порядок продления выездной налоговой проверки" учитывает как объективно обусловленные причины продления выездной налоговой проверки - форс-мажорные обстоятельства (затопление, наводнение, пожар и т.п.), так и причины, вытекающие из статуса проверяемого налогоплательщика (крупнейший налогоплательщик или имеющий несколько обособленных подразделений), а также действий (бездействия) самого проверяемого налогоплательщика (непредставление требуемых документов, получение налоговым органом информации о выявленном правоохранительными органами нарушении налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах, требующей дополнительной проверки, и др.). При этом перечень соответствующих оснований не является исчерпывающим.

Кроме того, порядок принятия решения о продлении срока проведения выездной налоговой проверки предполагает осуществление ведомственного контроля вышестоящим налоговым органом и возможность отклонения запроса налогового органа, проводящего проверку, при его немотивированности либо при отсутствии достаточных оснований для продления.

Таким образом, пункт 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, вопреки мнению заявителя, не является неопределенным и позволяет налогоплательщику, в отношении которого проводится проверка, знать о предельно допустимом сроке, на который указанная проверка может быть продлена, а потому не может рассматриваться как нарушающий его конституционные права и свободы.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "МП Трейдинг", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин